种种不平等的实际，陕西省人民政府曾于1996年率先出台了全国第一部地方性民办教育法规——《陕西省社会力量办学条例》，试图从法规政策的角度提升民办高校的法律地位，并使之成为全国政策推动型的模范。然而15年过去了，此项政策的落实却很难到位④。再如《陕西省民办教育促进条例》第十三条规定：“民办学校教职工与公办学校教职工具有同等的法律地位”，但此项政策至今也仍未能落实。事实上，在社会各界眼中民办高校仍被看成是一种可有可无的补充力量或杂牌军⑤。在上述制度设计和政策背景下，民办高校自然难以获得茁壮发展。

 

　　其次，未建立起营利性和非营利性民办高校的分类管理机制。建立营利性和非营利性的分类管理机制，是世界各国加强对私立高校监管、投资以及促进其规范发展的基本途径和经验。然而，迄今我国仍未建立起这样的分类管理机制。《民办教育促进法》明确规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”[11]。这就意味着在西方发达国家普遍存在的开放型、营利性的学历教育在我国尚属禁止状态。这种不加分类、笼统定性、统一管理的做法，一方面导致民办高校的法人属性和产权性质难以明确界定，从而抑制和挫伤了投资者创办民办高等教育的积极性；另一方面也导致国家无法对属于公益性质的民办高等教育进行财政投资和政策扶持。这种状况是制约我国民办高校健康发展的一个十分重要的因素。

 

　　再次，缺乏政府对民办高校的投资机制。尽管我国《民办教育促进法》规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”[12]然而，从我们对陕西省的调查来看，民办高校获得的政府财政支持极少。自2002年《民办教育促进法》颁布以来，陕西省于2009年开始仅单列出100万元作为扶持民办高校发展的专项资金。这一支持数额对民办高等教育发展的作用是微乎其微的。从全国范围来看，各省对民办高等教育的投资机制也均未形成，现有的一些扶持政策主要体现在给予普通高校计划内招生指标、提高学费定价、减免部分税收等方面；直接的财政支持少得可怜，且主要体现在对民办高校贫困学生的学费和生活费的资助及或教师科研项目的设立上。一方面规定民办教育是公益性事业，另一方面又不对民办高等教育进行任何公共投资，在这种状况下其发展自然举步维艰。
　　3.民办高校的办学动机和办学行为存在缺陷

 

　　面对民办高校目前所出现的困境与矛盾，民办高校自身也必须进行深刻的检讨与反思。事实上，民办高等教育办学困境的形成，与自身办学动机不纯、办学理念错位和自觉努力不足密切相关。

 

　　首先，逐利性在民办高校的办学动机和理念中占据主导地位。由于我国民办高校实行的是自主经营、自负盈亏的市场运行模式，因此其在创办之初的逐利性心理既合乎逻辑，也能够为社会所接受和认可。然而，在民办高校的发展已形成了规模并产生了巨大的资本聚集之后，倘若依旧把“逐利”作为纯粹目的，这样的行为既有悖于教育的属性和规律，也很难在中国文化背景下为社会所认可和接受。美国教育家赫钦斯曾言：“当一所学校为谋取金钱时而决定采取一些行动，它必定会丧失其精神。”[13]我国的民办高校之所以陷入今天这种尴尬的境地和出现种种发展、信誉危机，均与这一因素密切相关。考察陕西民办高校的办学实际发现，由于受逐利观念支配，民办高校在取得了一定的规模效益之后，并未将办学重心和工作重点转移到改善教学条件、加强师资队伍建设、提高教育质量上来，而是更多地把钱用来再征地、再投资，以追逐利益最大化。据悉，2010年教育部对全国民办普通本科高校进行抽样评估，陕西省推荐了一所实力最强的民办院校接受评估，即使如此，这所学校也未达到评估标准⑥。民办高校这种只认金钱、不顾质量的办学行为，严重损害了它们的社会形象。笔者在调研中听到这样一些声音：“民办高校举办者腰缠万贯，为什么还要让政府给他们投资？”有的说：“他们把赚来的钱不往教育教学上投，而去搞资本再扩张，却还呼吁政府给他们资助，这不合乎情理。”还有的说：“民办高校是‘金钱进来，质量出去’。”由上述舆情可以看出，民办高校今天的困境在一定程度上是自身造成的。

 

　　其次，民办高校的法人内部治理结构不完善。目前陕西民办高校普遍实行的是董事会（或理事会）领导下的校长负责制，并且建立了党委，明确了其应发挥的政治核心和监督作用。根据笔者调研，目前民办普通高校在内部治理结构上存在以下突出问题：一是董事会的决策、合议职能未能充分发挥。董事会虽名义上由出资者、办学者、社会贤达、合作单位等多方人士共同组成，但实际权力主要掌控在出资者手中，出资者一般既为董事长又兼任校长。在这种情况下，董事会的决策、议事职能实际上流于形式，大小事务均由董事长或校长说了算，董事会甚至沦为合法化其意志或行为的工具。[14]二是学校党委的政治核心和监督保障作用未能有效发挥。为确保民办高校能够在办学过程中全面贯彻党的教育方针和国家的各项法规，陕西省教育工委于本世纪初在民办普通高校中普遍建立起了党委，并由教育厅派出监督员兼任学校的党委书记。但在实际运行过程中，党委和监督员的保障监督职能发挥得极其有限。三是学校中的学术委员会、学位委员会等组织建设极不健全，这导致学术权力十分薄弱，行政权力主宰一切。四是学校中的工会、学生会等群众性组织建设及其维权职能异常薄弱和淡漠，这导致广大教职工和学生的利益诉求难以正常表达与维护。民办高校在法人内部治理结构上的上述缺陷，不仅导致其科学化、民主化、规范化管理水平极其有限，还导致权力制衡机制和监督机制严重缺失。近年来频频发生的民办院校董事长抽逃办学资金、转移办学资产等事件，就与内部治理结构的缺陷以及政府的监管不力有关。

 

　　再次，民办高校管理者的素质和水平很难适应现代大学制度的要求。随着民办高校办学规模的扩大和管理要素的增多，尤其是伴随着民办普通高校由规模型发展向内涵式发展的过渡，对其管理者的素质提出了越来越高的要求。然而，民办高校的管理主体未能与时俱进地积极适应这一要求。这表现在，一是当初民办高校的创办者大多数今天依然在执掌着学校，他们董事长、校长一身兼，而不是像企业组织那样实行出资人（董事）和经管人（经理）相分离，这种状况制约了民办高校整体领导和管理水平的提高。二是“家族式”管理的痕迹仍未消退。深入到民办高校内部不难发现，人、财、物等要害部门的管理权力均掌握在举办者的亲朋手里。在这种盘根错节的“裙带”组织中，很难奢望提高学校的管理水平。近年来，陕西的民办高校还出现了子承父业的“二代接班”现象。这些二代接班人年纪轻轻、初出茅庐，其素质、资历、经验、水平等实难符合现代大学掌舵人的要求，有的甚至连过硬的学历都没有，这就被世人所诟病。三是中层和基层管理队伍水平差。如同不舍得花本钱聘用高水平教师一样，民办高校也同样存在着舍不得花大价钱聘用高水平、高学历、高素质管理人员的现象。

 

　　三、民办高校走出“高原现象”的策略与路径

 

　　我国民办高校要摆脱上述困境，根本出路在于必须面对新的形势作出历史性的战略调整和转型，集中表现为：一是必须坚持由“补充型”教育向“选择型”教育转型；二是必须坚持由规模数量型向质量效益型转型；三是必须坚持由传统学校制度向现代大学制度转型。民办高校只有积极地进行这种调整和转型，才能摆脱困境，走向光明。

 

　　1.完善制度设计，为民办高校发展营造良好的社会环境

 

　　良好的生存环境是

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