大学治理结构中具有不同的地位。[8]学术权威除了专心学术之外，还要善于争取经费，不仅能够产出，最好还要能将产出营销出去；尽管国家在高校收入中所占比重已经下降，但是国家权威的力量却得到空前加强；社会力量也在努力进入高等教育领域，但这不是为了代表社会公众利益，而是为了逐利。既然政府已经无力单独承担大学的经费，那么市场作为经费的重要提供者，社会力量介入大学治理结构乃至财政治理结构就是理所当然的，关键是社会力量以何种形式在大学的财政治理结构中发挥作用。一种可能的方式是，由社会力量成立强有力的中间组织，以此来承担大学之间的一些共同性事务，发挥大学的互补性。[9]比如由社会力量成立专门的大学绩效评估机构，对大学的经费使用情况进行评价，改变国内现存的只重经费分配不重经费使用结果的现状。

 

　　上述分析表明，构建一个适应高等教育变革的大学财政治理结构，是应对高等教育领域的种种新挑战的必由之路。大学的财政治理结构应当是一个涉及大学、政府、市场（包括学生及家庭、舆论、非政府组织）等多个利益相关者的契约关系，其关注的重点不仅仅是大学如何筹集经费以及如何在内部分配资源，还应当关注政府在高等教育财政中的合理边界、高等教育的入学机会公平、高等教育的“市场”竞争等问题。一个良好的、有效的大学财政治理结构，其最终目的是要促进入学机会的公平、提高大学资源利用效率，将大学的财务目标从关注投入引导到关注产出，并且具有可问责性。

 

　　二、公共财政转型下的大学财政治理结构

 

　　（一）公共财政的一般性原则及其在大学财政治理结构的应用

 

　　高等教育财政是政府公共财政的一部分，因此公共财政制度的作用及其原则也会对如何处理大学财政治理结构中的政府作用产生影响。具体的说，应该发挥公共财政的保障作用和激励作用，体现公共取向原则、更广泛覆盖原则，以及绩效原则。[10]

 

　　保障作用要求政府的支出应当体现民生性，保障贫困学生的入学机会公平。激励作用则要求提高财政活动特别是财政支出的效率，比如政府的高等教育拨款如何避免大学的预算软约束问题，如何提高绩效问责性。

 

　　公共取向原则要求政府应当发挥社会公益人的角色，政府对大学的拨款应该体现高等教育服务的准公共性，符合公众利益，比如对基础科学研究的资助，对弱势群体受高等教育的资助等等。

 

　　对于“更广泛覆盖原则”则有两种理解：一种是认为政府的支出应该覆盖大学财政的更多项目；另一种是认为政府的支出应当覆盖更多的有需要的群体（needed group）。在大学的财政治理结构问题上，政府作用应该有进有退，政府在大学财政方面应该有选择的投入或者发挥作用。要体现公共财政的保障作用，那么政府的大学拨款就应该力争覆盖更多的有需要的学生群体，保证学生资助经费的足额到位，促进社会的高等教育入学机会公平，缓解教育信贷市场的不完善问题。而对于科研项目，政府应该侧重于基础性、外溢性较强的基础研究，同时在应用性的科研项目上引入市场竞争的拨款方式，或者让非政府组织提供、分配资源。这样一方面可以在有限的财政资源约束下，通过有侧重的投入项目选择，发挥更大的作用；另一方面也可以避免大学科研中的行政化倾向。

 

　　绩效原则是要求政府应当监督大学财务资源使用的效率，比如学生资助是否落实到真正需要的群体，科研是否具有真正的产出等。但是，由于中国高等教育的经费分配往往是在一个非竞争的市场上完成的，因此即使是政府部门的拨款，也只是注重争取经费分配的过程而忽视经费使用的结果，从而难以提高产出质量。

 

　　相对于传统的财政模式，公共财政更加关注支出方面，强调支出的公平和效率。[11]这就要求政府的高等教育支出应当做到如下两点：

 

　　首先，政府的高等教育支出应当体现公平性。这一点主要涉及大学财政治理结构中的学生（家庭）这一利益相关者。具体的说，政府在对高校拨款时应当考虑高校通过学费来筹集经费的能力，不能一味将责任甩给高校和社会。特别要关注弱势群体的入学机会公平问题，在政府拨款的基础上通过适当的学生补助形式来促进入学机会公平。

 

　　其次，政府的高等教育支出应体现效率。具体的说，政府的高等教育拨款应该采取市场化的运作模式，除了基本的用于保障大学运行的公用经费可以按照学生数来拨付以外，其他的资金，比如科研经费等，应该采取高等教育科研市场招标的方式进行，避免学校借助自身的名望、声誉获取过度的科研经费，这样也能激励非重点高校获得科研经费。

 

　　（二）政府拨款在高校自主性与政府政策导向性之间的平衡

 

　　目前政府对高校的拨款主要包括两类：一块是预算内的按照生均或师均定额标准核拨的经常性经费；另一块则是预算外的专项经费。有些项目经费对使用用途有明确的规定，有些项目经费则类似于政府的一般性转移支付。从贯彻政府的政策导向和控制能力来看，前一种专项经费能更好地实现项目或者政策的预定目标，因此政府更偏好前者。但是从大学的自主性来看，学校更偏好一般性转移支付类型的专项经费。此时就必须做出一种权衡：如何在高校财政自主权和政府政策导向性之间协调。

 

　　从中国高校的实际情况来看，政府担当的角色应当包括[12]1、起码在当前阶段应该作为高校的核心拨款者。这是因为，如果高校经费主要来自学费，将导致居民负担过重和弱势群体子女入学机会困难，不符合公共财政对公共支出公平性和保障性的要求。如果高校经费主要来自社会捐赠，在当前情况下还不现实。2、消费者。政府可以向高校提供资金，购买高校提供的培养学生、进行科学研究等服务。这就意味着高等教育这种公共服务可以是由市场提供的，但是在一定程度上需要政府来买单。3、规范者。政府从指导高校具体事务中退出，并不意味着政府对高校的发展不闻不问。应当通过立法等合约的形式对高校的目标、质量做出规定，但是在合约以外的其他部分，或者说不可合约的部分，应当将剩余控制权留给高校，而剩余控制权配置给高校则在逻辑上意味着高校应当成为高校运营风险和收益的最终归宿。如果大学财政治理结构真是这样配置剩余控制权的话，那么中国特有的大学负债问题自然就有了一种解决之道。

 

　　目前，中国高校在经费分配阶段存在着过度竞争和竞争不足两种矛盾现象。过度竞争是指许多预算外项目经费的分配并无明确的、事先通过合约规定的程序和规则，能否争取到经费就需要通过一定的运作。据新华网等媒体报道，为了争取资源，包括一些重点大学都设有“驻京办”。[13]竞争不足则是指一些项目经费的分配并非根据能力、需要来拨付的，这在科研项目经费的分配过程中尤其明显。之所以出现这种竞争程度的矛盾，是因为中国的高等教育市场是分割的——高校分成重点高校与非重点高校（前者又分成“985高校”和“211高校”）、中央所属高校与地方所属高校（前者又分为教育部属和一般部委所属，后者又分为省属和市属）。在同一个市场内部的高校，对于经费的竞争是激烈的，但是不同市场之间的高校则几乎没有平等竞争的机会。另一方面，对于经费的使用却缺乏监管机制。无论是政府还是高校，都只重投入不重产出。

 

　　从这个意义上来说，政府对高校的拨款应当发挥高校财政自主权，以学生人数为基础的一揽子补助为主，同时配套基于学术市场投标竞争的专项研究经费拨款。目前许多的项目建设经费，虽然名义上对高校如何使用做出了明确规定，但是其论证、操作和监督过程往往流于形式。而且专项经费的分配主要还是看重高校的声誉来分配，不利于促进高等教育学术市场的竞争。

 

　　三、总结

 

　　大学的财政治理

上一页  [1] [2] [3]  下一页