可称之为“制度化”的权力。相较以上两位学者较为抽象化的定义，别敦荣则更加具体地强调行政权力是以行政管理体制为基础，以行政管理职能为依据，由行政机构（如学校有关职能处室）中行政人员（如处长、科长、主任等）行使的法定权力，这种权力来自学校或上级的法规制度，因而是一种授予权力。周光礼也认为行政权力是大学行政机构及行政人员依据国家法律、政府政策、学校规则的授权而拥有的影响和支配内部成员和机构的一种权力形式，植根于层级组织，其合法性在于法律的明确授权和组织的正式任命。

 

　　不难看出，与国外学者的界定相异，中国学者对大学行政权力的界定显得更为具体，有的还从侧面反映了政府的作用，其原因就在于他们所观察或体味到的是“大行政，小学术”下的行政权力在中国大学中的强势与泛化。然而，进一步深入分析中国学者的研究可知，与行政权力在中国大学中的泛化不相匹配的是，学者们虽然理论上认识到了政府等对大学行政权力的影响，但对中国大学行政权力的界定仍停留在韦伯意义上的“理想的”行政权力层面，忽视了中国大学行政权力有着西方情境下大学行政权力所不具备的更为广泛外延的现实。从某种意义上说，中国学者对“行政权力”的界定，与其说是对一个“事实”的概括，不如说是对一种“价值”的诉求，其背后蕴含着中国学者的愿景。

 

　　2.中国大学行政权力的实践：历史的视角

 

　　大学绝非存在于真空中，而是嵌入于一定的政治、经济和文化体系之内，并在其影响下运行的。为此，要想真正理解大学行政权力，就必须跳出大学本身，将大学行政权力同其所根植的国别及时代背景联系起来。大学像其他人类组织一样，处于特定时代总的社会结构之中而不是之外，是“遗传”与“环境”的结果。

 

　　历史地看，中国最早的高等教育组织当属秦汉时期的太学。作为中央官学，太学行使的是政治本位教育，承担着官员选拔职能。与之有类似机能的是始于五代而初盛于宋的书院。书院具有一定的民间性质，但就其良性运作的前提必须要与政府专制权力体制保持一致这一点而言，依然没有逃离政府控制的藩篱。所以，无论是太学还是书院从属性上最终都可以归结为国家官僚体系的附属机构。当然，两者只是承担了大学应该具有的部分功能，在教学主体、教学内容和教学方法上与大学的本质相去甚远。

 

　　真正意义上的中国大学始于清朝后期，镜鉴于西方及日本的大学而产生，是“横向的移植”，而非“纵向的继承”。由于当时大学被当成抵御外辱的工具，由政府出资兴办，“中体西用”的办学宗旨和“忠孝为本”的培养目标，使得大学有着典型的“政府控制型”特征。辛亥革命后民主共和政治体制得以建立，为国家服务成为大学的最高使命。在民国和国民党政府时期，一方面，新文化运动的开展，使科学与民主的观念广存于整个社会；另一方面受蔡元培、梅贻琦以及胡适等教育家的影响，加之军阀混战引致民国临时政府自愿不自愿的容忍，无暇干预或者无力干预，大学自治形成，大学教授有着较为充裕的治校权，是中国大学学术权力和行政权力最为平衡的时期。尽管大学校长仍由政府任命，但此时期的大学无疑是最接近大学本质的大学。

 

　　新中国成立之初，效法苏联，政府通过行政手段对高等教育实施了国有化改造，大学成了一个与计划经济相适应的政府投资、封闭办学、组织结构统齐划一（按政府机构设置）的办学机构。1950年以来，中国大学虽然先后经历了“校长负责制”（1950年）、“党委领导下的校务委员会负责制”（1958年）、“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”（1961年）、“党委领导下的校长分工负责制”（1978年）、“校长负责制”（1985年）以及“党委领导下的校长负责制”（1989年）等权力主体的变革，但从大学校长、党委书记的任命到教师职称的评定，政府权力、政治权力一直充斥在大学的各个角落，大学内部权力围绕党政权力划分，大学党委的领导及由此产生的党政关系的权力分配问题贯穿始终。即便如今，虽然大学的办学自主权逐步扩大，大学教授的权力有了一定的提高，但政府主导下的大学行政权力泛化的局面并未有实质改变。

 

　　3.中国语境下的大学行政权力范畴

 

　　大学是社会进化的组成部分。回顾中国大学的进化历史，从太学发展至今，大学从未离开过政府的控制，这几乎成为中国大学的传统。此点与欧洲大学较为相像，但欧洲大学的教学和学术的自由、教授颇高的地位和权力以及校长由教授和其他相关人员选举产生这些条件和特点，则是中国大学所不具备的。当然，在大学内部和外部，中国教授相对较低的地位，校、院与系较强的行政权力与美国也较为相似。然而，大学行政官员责任明确，受到章程和董事会明确而有效的监督，教授在教学和学术方面的决定性权力，强大的教授组织，以及在更大范围内，大学的分工和特色，大学自身严格的学术和道德标准及荣誉，大学强大的筹款能力和社会化以及多元的经费来源，这些又是中国大学体系极度缺乏的。中国大学的行政权力主要奉行的是“行政的教育管理实践观”，这种行政管理观念强调国家对教育的干预，其本质是政治性行为，主要的教育管理方式就是行政，主要行政手段是依靠等级权力体系来保证整体意志的贯彻执行。这种行政的教育管理实践观不仅忽视了人的因素，而且对个人精神和主观能动性也是一种压抑。由此，不可避免地促使中国大学“大行政，小学术”格局形成。

 

　　历史和现实表明，大学行政权力这一范畴移植到中国后发生了变异。中国语境中的大学“行政权力”范畴所包含的内容远较国外丰富。中国大学行政权力不但包含了与职位相联系的制度化了的科层组织的“行政管理权力”，还将政治权力、政府权力以及部分学术权力内化其中。几种权力在大学内部交织在一起，构成了中国语境下的大学行政权力生态，如图1所示。


　　中国大学行政权力所呈现出的这一结构及特征，不但具有一定的历史路径依赖性，而且是与中国现实的政治、经济以及社会文化特征相适应的。就其存在而言，具有“合理的不合理性”与“不合理的合理性”双元特性。

 

　　三、大学行政权力的治理边界

 

　　大学行政权力的治理边界概念强调的是大学治理制度设计时所应关注或厘清的纵向和横向的结构与权力界限。研究表明，大学治理在本质上表现为通过制度设计来平衡衍生于各种利益相关者权益的行政权力与学术权力之间的关系，如此一来，必然涉及到要平衡哪个层次上的行政权力与学术权力之间的关系，是学校、学院和系所三个层级都涉及到，还是仅涉及到校级。对此，本文认为，大学治理涉及到的仅是大学校级层面的制度设计，学院和系所等层面都属于管理问题。基于此，大学行政权力的治理边界可从纵向和横向进行考察。

 

　　1.大学行政权力的纵向治理边界

 

　　从纵向的组织层级视角来审视世界各国大学内部的行政权力层次，尽管各国不同组织层次上的“单位”在称谓上有所差异，但大学行政权力的纵向边界是比较明晰的，大体上可以分为高层——学校权力、中层——学院（或学部）权力和基层——系所权力。中国大学的行政权力虽然内涵与外延更为丰富，但大学行政权力基本上也是按照上述三个层次来设计与运行的④，如图2所示。大学行政权力的纵向层次或权力梯次表明，大学行政权力是贯穿于大学各个层级的。但是，根据本文对大学治理的认知，并不是每个层次的行政权力都应纳入治理范畴，大学行政权力是存在纵向治理边界的——仅指学校层面的行政权力制度设计。


　　2.大学行政权力的横向治理边界

 

　　大学行政权力的横向边界指大学在同一水平面上的权力构成及相互关系，主要是相对于大学学术权力而言的

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