可言，几乎不被当作人看待，可任意处置，监狱制度设立的目的仅仅是为了加强管理，是防止罪犯越狱逃跑。

　　可见，几千年封建专制统治思想、专制体制、身份制度的影响是造成我国现行特别权力关系现状的主要因素。这些封建残余至今仍影响着我们社会生活的方方面面，正如邓小平所说，我们今天的许多官僚主义现象，“同封建主义的影响有关系”，是“封建主义残余影响尚未肃清的表现”，而“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统比较少”，“这种影响不可能在一个早上就用扫帚扫光”。51

　　2、制度原因，计划经济体制的反映

　　我国长期的计划经济体制与受其影响而建立的特殊人事制度是造成目前特别权力现状的直接原因。我国自建国以后，长期实行计划经济体制，与之相适应的政治体制的基本体现之一便是传统的干部人事制度。计划体制下的社会是身份社会，全社会的公民被分为“干部”与“群众”两大类别，公务人员属于“干部”身份。在国家垄断城市就业的体制下，国家对公民、单位对个人、上级对下级居于垄断地位，占据着影响和支配他人命运的有利地盘。在这种体制的作用下，“干部”们的录用、考评、奖惩、任免、职务的升降乃至薪金等生活保障的提供，都接受国家（具体说就是主管机关及其上级部门）的管辖，“干部”们的权利被吸收进所属机关或单位内部，失去了法律上的独立人格，“干部”们的行事准则只能是“唯上是从”。

　　而且，由于政治上的原因，我们国家一直实行“党管干部”的原则，即国家机关领导人员的任免、升降、流动等涉及到职务身份的事项，都是由党的组织部门推荐、考察并作最后决定的，造成了以党代政、党政不分的局面。这种现象一直延续至今。而党的部门不是国家行政机关，它的行为从严格意义上来讲不属于行使国家公权力的行为，所以法律对这种行为无法加以约束，再加上党的纪律对“党员干部”的硬约束，从而使这种领域一直远离法律的规范与约束，与德国传统特别权力关系理论下的情形别无二致。

　　公务法人关系亦是如此，在计划经济体制下，行政权力高度强化，无限压缩社会自治空间，社会中间组织或被行政吸收，或自身高度行政化。如大学，正如有的学者所说的那样，“这是一个完全以国家为指挥、以各类机构分工承担为配合的高度中央集权型治理模式，整个体系是以命令与服从来维持其运转的，个人的权利要求在其中找不到位置。”52这个特征与传统特别权力关系的特征完全吻合。公务法人虽不是行政机关，但它与其成员间的关系很大程度上是“单位”与“个人”之间的关系，它在内部管理上的行为多是单方作出的，而不是协商作出的，这种内部管理行为的单方性使它更接近于公法上的行政行为，而非私法上的合意行为。由于行政权长期高度控制整个社会及个人观念，在中国人的传统观念中，这种单位与个人的关系长期被视为一种“官民关系”53，但是由这种关系所产生的纠纷与公务员关系一样，在现有的行政诉讼框架内缺乏明确的审理依据，也没有被理论界所广泛认可。目前我国传统的“事业单位”内部的纠纷正处于一个法律规范的真空状态，其成员与单位之间争议的解决既不能适用行政诉讼法，也不能适用劳动法，形成一个巨大的法律漏洞。

　　在计划经济体制模式的控制与影响下，中国的行政权长期高度统一，不受外部制约，尤其是来自司法的制约，形成了法治上的巨大空白。

　　3、外来影响，德日特别权力关系理论的嫁接

　　我国的各项法律制度深受德国、日本等大陆法系国家的影响，特别权力关系相关制度也不例外。特别权力关系理论，颇能适合亚洲传统之历史背景，尤其是我国有着两千年的封建历史，受封建制度的传统影响最深，所以对特别权力关系理论接受起来就更为容易。况且由于种种原因，我国有着特殊的人事干部制度，有着特殊的事业单位、社会团体组织制度，这些特殊制度与国外传统的特别权力关系从本质上有异曲同工之处。可以说，这些内在的原因为特别权力关系理论在我国的扎根成长提供了肥沃的土壤。所以，正当人们犹豫不决对习惯上处于行政权专断领域中的关系是否应接受法治原则支配时，忽然发现国外存在一个特别权力关系理论，于是一下子便为习惯上的传统做法找到了理论依据，特别权力关系理论便如鱼得水，在我国正好得以适用。实际上，国外的特别权力关系理论只是为我国的传统做法提供了一个理论上的注脚而已。于是，《行政诉讼法》自制定伊始，便以内部行政行为为由明确规定“行政机关对行政机关工作人员的任免、奖惩等决定，不得提起行政诉讼，人民法院对这类案件不予受理。”

　　《行政诉讼法》之所以这样规定的另外一个原因是，行政诉讼制度在我国起步较晚，该制度建立初期由于很不成熟，各项制度都还不健全，为了集中精力首先解决外部的行政争议，所以仅仅把受案范围局限于外部行政行为。随着行政诉讼制度在我国的发展完善，各项制度已日益成熟，为了厉行法治原则与人权保障要求，把特别权力关系的相关内容纳入行政诉讼的受案范围已成为必然趋势，应该尽早地被提上议事日程。

　　（二）改进我国特别权力关系相关制度的具体途径

　　现实中我国处处存在特别权力关系的印记，特别权力关系制度作为一种长期形成并被国家法律和司法实践接受的法律习惯，一直在被我们所施行和贯彻。面对现代社会法治发展的潮流与人权保障的需要，我们不应再在此问题上抱残守缺、裹足不前，而应对目前的保守理论与传统做法不断修正和改进。有的学者认为，我国应当改良性地引进特别权力关系理论，因为在我国民主法制建设尚不健全的现阶段，特别权力关系理论具有现实意义和存在基础。54但亦有不少学者认为，特别权力关系理论已不适应法治国家的发展要求，是过时的理论，西方国家均在逐渐取消这种理论，我国不应再在理论上加以引进。认为德国行政法治制度上的最后和最大的缺陷，随着所谓“特别权力关系”的消亡而得到填补…现在我们考察“特别权力关系”的起源国是以什么理由否定它并将其送进历史博物馆的历程，会加深我们对曾经出现的事物的认识。55笔者以为，特别权力关系相关制度在我国的存在已是一个现实，现在再作是否引进的争论已没有太大的意义，而是应该从德日等国改进特别权力关系理论的经验中得到启迪，借鉴他们对特别权力关系理论的修正方法，从立法上与司法上对我国的相关制度逐渐进行改进。

　　我国特别权力关系相关制度的形成主要是由长期封建统治思想的影响和长期计划体制的作用所造成的。这些都属于观念上与体制上的原因，改进特别权力关系的现状需要从这两个方面入手。但转变观念仅是一句空泛的政治口号，观念是不能自行转变的，也不是仅靠法制教育就可以转变的，关键是要靠制度的保障来转变，“有形的制度是无形观念转变的基础条件”56.而且，体制的变革也需要通过每一项具体制度的改革与完善来进行。所以要对现实存在的具体制度进行改进，在相关领域建立起适应法治行政原则与人权保障要求的法律制度。当然，改进这些制度也决非对原有法律的简单废、改、立，而是要通过一系列具体的、切合实际的途径和方法来进行。

　　1、通过制定、修改、完善法律，使特别权力关系有法可依

　　“法律必须服从进步所提出的正当要求。一个法律制度，如果跟不上时代的需要或要求，而且死死抱住上个时代的只具有短暂意义的观念不放，那么显然是不可取的。”57我国现行法律、法规对特别权力领域的有关规定，已经不符合时代的精神，法治原则的贯彻、人权保障的要求呼唤我们对不合时宜的法律、法规进行修改完善，同时要对法律中的空白与漏洞及时填补。

　　第一，制

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