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   特别权力关系理论与中国行政法      ★★★ 【字体: 】  
特别权力关系理论与中国行政法
收集整理:佚名    来源:本站整理  时间:2009-02-04 18:12:25   点击数:[]    

救济。司法审查的范围可包括以下几个方面:违反法律的规定,侵害或限制公务人员宪法上的基本权利的行为;涉及到公务人员职务关系产生、变更、终止的行为,如对公务人员的录用、任职、免职、辞退、开除、强令退休、降级等行为;实际上影响到公务人员作为公民所具有的其他重要权利的行为,如对公务人员的工资、保险、福利的确定或给付行为,就属于个人法律地位的范围,而且对公务人员的利益影响重大。

  (二)公务法人利用关系

  在我国,存在着大量的具有行政职能的事业单位和社会团体,而这些事业单位与社会团体的法律地位及性质并不明确,对其与成员之间的关系也缺乏定性。33行政诉讼法规定的“法律、法规授权的组织”只是一种权宜之计,并没有揭示或表明该种类型组织的真正性质与法律地位,所以关于此类组织的种种法律问题长期处于一种模糊与混乱的状态。根据当今社会“从权力行政向服务行政转变、从单一的国家行政向国家行政与社会行政并重方式转变”的趋势,宜将这些行使行政职能的事业单位、社会团体定位为推行社会行政的“公务法人”比较合适。公务法人利用关系是指受公法调整的公务法人的利用者和该法人的所有者及管理者之间存在的权利义务关系。

  根据相对人进入该组织是否自愿,公务法人可以分为开放性公务法人和封闭性公务法人两类。(1)开放性公务法人是相对人自愿进入该组织的公务法人,即相对人利用该公务法人是出于自愿,如学校、图书馆、医院、各种行业组织34等。随着我国经济体制改革的深入,其中图书馆、医院、电信局等关系已逐渐脱离行政的范围,这些公务法人与其成员之间的关系一般均受民事法律规范的调整。这也与特别权力关系范围的紧缩趋势及许多国家“私法行政”的大力推行相一致。开放性公务法人的典型代表是公立学校。(2)封闭性公务法人是相对人被强制进入该组织的公务法人,即相对人利用该公务法人非出于自愿,如监狱、强制戒毒所、看守所、少年管教所、劳动教养场所等。封闭性公务法人的典型代表是监狱。

  1、我国开放性公务法人利用关系现实制度分析—以学校为例

  学校与学生之间存在的不平等的行政法律关系属于特别权力关系中所研究的公务法人利用关系,如学校依据国家法律的授权对受教育者进行管理、实施奖励或者处分、发放毕业证学位证等行为时,与学生之间形成管理与被管理的关系。我国目前在规范学校与学生之间关系的立法中,国家立法机关制定的法律主要有《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《学位条例》。这些法律使学校与学生之间的关系有了基本的法律依据,但同时存在不少缺陷:不健全、不完善,没有形成一个有机的体系,对学生与学校之间的关系缺乏系统、详尽的规范;缺乏可操作性,对许多重要的问题,法律仅规定了基本原则或精神,具体做法由各个学校自行掌握,给学校留下了过大的自由空间;对学生权益保护不够,如救济途径很不完善,有的根本就没有救济途径。

  根据我国《教育法》的规定,学校及其他教育机构行使的权利有:按照章程自主管理;招收学生或者其他受教育者;对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分;对受教育者颁发相应的学业证书、学位证书;等等。对于这些权利,立法没有明确其性质属于公权力抑或私权利,造成学校在行使这些权力(或权利)的时候,相对人很难分辨学校的法律地位,从而难以确定其受到学校侵害的权利应寻求公法救济或私法救济。所以,从立法上明确学校作为教育公法人的法律地位与性质,区分学校行使公权力时的法律义务和法律权力是非常必要的,也是我国今后学校关系立法需要完善的地方。

  在学校行使公权力的管理过程中,学校校规是一个重要问题。校规是学校进行学生管理的重要手段与依据,但学校是否有权制定比法律法规所要求的标准更加严格的校规?我们认为,如果学校制定的规则比法律规定的标准严格,实际上是作出了对学生“不利”的规定,增加了学生的义务,限制了学生的权利。根据特别权力关系与法律保留原则的关系,如果涉及到学生的基本权利或重大权益,学校制定比法律规定更严格的标准应当在法律规定的“度”的范围内,对其超出或提高的程度应有法律上的限制,法律对于学校的行为应设定一条基本界限,超出这条界线,学校的相关规定即为无效。学校行使公权力进行管理中的另外一个问题是对学生权利的限制问题。根据特别权力关系与基本人权的保障原则,学校在管理过程中对学生的权利特别是对宪法所保障的基本人权进行限制的时候,要遵循比例原则,学校对学生权利的限制必须是维持正常的教学秩序“所必要的而且是限制程度最小的”。如在我国曾出现过这样的例子:某学校在所有的教学班、楼道、校门口都安装了监视器。每天都有一个校领导在观测室值班,可以把镜头切换到任何一个教室,对教师授课、学生听课、学生自习、考试等情况进行检查。学校这种做法是否侵犯了学生的基本权利?我们认为,从现代法治国家精神与人权保障要求出发,学校安装监视器的做法虽然在某些方面有利于教学秩序的维持,但安装监视器对维持教学秩序并不是必要的,即维持教学秩序与侵犯学生人身权之间明显没有达到法律上的均衡,不符合比例原则。所以,本例中学校的做法严重侵犯了学生的包括人格权、隐私权在内的人身权。

  在学生权利的救济方面,由于我国传统理论不承认公立学校的行政主体地位,故一般将学校与学生之间的关系视为民事法律关系,不允许提起行政诉讼。《教育法》第42条规定,受教育者享有“对学校给予的处分不服向有关部门申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼”的权利。可见,对学校行使公权力作出行政处分的行为是不能提起行政诉讼的,只有对学校或教师的民事侵权行为才可提起民事诉讼。另外,从权利保护的角度来看,我国《行政诉讼法》规定的受案范围一般仅限于公民的人身权与财产权,除非法律、法规有明确的规定,对其他的权利行政诉讼不予保护。受教育权就属于人身权、财产权以外的其他权利,而教育法律、法规对此类权利是否应受司法保护,没有立法上的明确规定。虽然近年来司法实践中有直接依据宪法来保护公民受教育权的例子,但是缺乏立法上的明确支持,学生的受教育权还是难以得到充分的保障。

  相对于立法上对学生权益保护的滞后状况,司法实践中有一些大胆的突破。近年来,有些法院通过适用“法律、法规授权组织”的概念,受理了一些涉及到学校与学生关系的行政案件,开始通过行政诉讼对学校行使的公权力行为进行司法审查。“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”可谓是学生状告学校违法行使行政职权的典型案件。35此案件的受理及判决,在理论及司法界引起了相当的关注与影响,36为法院对学校与学生关系中学校的管理行为开了司法审查的先河。由于该案在理论上的大胆突破,再加上在《最高人民法院公报》上刊登,其在行政诉讼领域所产生的影响,远远超过了诉讼结果本身。正如一位学者所说:“尽管我国司法制度尚未正式确立遵循先例制原则,但鉴于《最高人民法院公报》所拥有的相当权威性和对全国审判实践的指导作用,鉴于地方各级人民法院与最高人民法院之间存在的审级监督关系,预计该案将实际形成类似于先例的普遍影响力和约束力。”37可见,将学校管理关系纳入行政诉讼的受案范围,在我国的司法实践中已开了先例,只是还需要学理上和立法上的支持,才能不断深入和完善。

  依据特别权力关系与司法最终原则的关系理论,学校对学生所作的管理行为中,可以起诉的事项主

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