础关系包括身份上的关系如相对人身份之设定、变更或终止（公务员任命、免职、命令退休，学生入学许可、退学、开除），以及财产上的关系如薪俸、退休、抚恤。在基础关系下相对人和人民与国家关系无差别，有关基础关系的法规皆属于法律保留的范围，基础关系下的处分都可以向行政法院提请司法审查。管理关系是指行政机关为达到行政上的目的，指示其公务员作为组织的一部分而完成机关内部的勤务。在管理关系下允许行政权享受法的自由空间，因此所订立的规范不必经由法律授权，可以用行政规则来限制相对人的基本人权，管理关系下的处置可以通过内部申诉途径解决，不受法院的审查。

　　由于基础关系与管理关系界限不易厘清， 1972年德国联邦宪法法院通过司法判例11提出了“重要性理论”。按宪法法院判决大意，“重要性”是由所规范事物的内容、范围、比例等等是否对整体（人民或各该权力关系）具有重要性的意义来决定的。而基本人权的保障是决定是否具有“重要性”的最关键因素。只要特别权力关系中的行为涉及到基本权利的重要事项，即应受法治国原则的支配。因此，不仅是“基础关系”事项应以法律规定，即便是“管理关系”中涉及人权的“重要事项”，也应以法律规定，而且应接受法院的司法审核。可见，“重要性理论”已大大修正了“基础关系与管理关系理论”，前者对基本人权的保障范围比后者更为宽泛。宪法法院的判决，使德国对传统特别权力关系理论的修正，又往前迈了一大步。

　　日本二战后也重新检讨了特别权力关系理论，承认司法权应对特别权力关系作适当干预。日本将特别权力关系中的行为区分为内部行为与外部行为。内部行为是指不涉及相对人权利义务，单纯为特别权力关系内部的行为，对内部行为不得提起行政争讼；外部行为是指涉及相对人个人权利义务的行为，法院可以对其进行司法审查。而后，日本又进一步扩大了司法救济范围，在规范公务员权利救济时，采用“显著不利益”标准。日本国家公务员法规定，公务员受免职、休职、降任、减俸及其他显著不利益处分者，得依行政不服审查法，向人事主管机关请求审查及声明异议，仍有不服者，得向法院提起撤消诉讼。

　　在台湾地区，特别权力关系理论的发展演变完全是通过司法院大法官所作的一系列判例来完成的。1984年司法院释字第187号解释，首次突破特别权力关系完全不可诉的传统做法，承认对公务员公法之财产请求权的拒绝是行政处分，可成为诉愿或行政诉讼的对象。1989年释字第243号解释，承认对公务员之免职处分，可以提起诉愿或行政诉讼，因为它改变公务员的身份关系，“直接影响其宪法所保障之服公职权利”。1992年释字第298号解释认为，对公务员有“重大影响”的行为也具有行政处分的性格，可成为诉愿或行政诉讼的对象，使权利救济范围更扩大了一步。1995年释字第382号解释、1997年释字第340号解释分别首次在学生关系领域与军人身份关系领域对传统特别权力关系理论的桎梏作出突破，认为改变学生或军人身份的决定损害了他们宪法上“受教育之权利”与“服公职之权利”，允许提起诉愿或诉讼。12自此，台湾地区实务界对传统特别权力关系理论的修正已相当完善，修正范围涵盖公勤关系、学校关系、军队关系等特别权力关系的大部分领域；修正的程度，不仅涉及改变特别权力关系身份的免职、开除、退学等行政处分，而且涉及对相对人权利有重大影响的调职、调任、留校查看、记过等惩戒处分。

　　（三）现代社会特别权力关系的特点与发展趋向

　　现代社会特别权力关系的发展呈现出如下特点和趋向：

　　第一，特别权力关系范围不断缩小。随着时代的进步，特别权力关系日见软化，并有部分已被废除，特别权力关系在世界范围内呈现紧缩的趋势。（1）关于特别监督关系。在传统的特别权力关系范围中，特别监督关系界定得不明确，而且该关系所针对的对象是特许企业和自治团体，一般不直接涉及公民个人的基本权利，现在各国的理论界和实务界已很少将此类关系放在特别权力关系中加以研究，可以将其放在其他理论或问题中加以研究。（2）关于营造物利用关系。传统的特别权力关系理论把营造物利用关系的范围界定得很广，邮政、博物馆、图书馆或保育性设施等利用关系均属于特别权力关系。但现代社会理论上一般仅承认学校与学生之关系、监狱与受刑人之关系为特别权力关系，排除了其他营造物的利用关系受特别权力关系的调整。之所以这样做的理由有二：一是有的营造物利用关系是短暂性的利用关系；二是有的营造物利用关系中利用者一般公民身份的权利义务并未受到影响。13（3）关于公勤关系。现代公法上的勤务关系，在范围上基本没有改变，与传统理论尚保持一致。总之，现代社会中特别权力关系的范围已比以前大大缩小，在未来的发展中亦会呈现不断紧缩的趋势。

　　第二，基本人权保障原则逐渐适用于特别权力关系。传统特别权力关系理论完全否认对基本人权的保护，权力主体可以通过制定内部规则、实施内部措施来限制相对人的基本人权，相对人没有任何法律上的保障，变成了受任意宰割的客体。随着时代的发展，出于法治行政的发展和人权保障的需要，基本人权完全不适用于特别权力关系的桎梏慢慢开始松动。“基础关系与管理关系”理论、“重要性”理论的出现，使基本人权的保护在一定的领域得到适用。相对人可基于其基本人权对抗权力主体的行为，从受任意宰割的客体变为可独立行使权利的主体。但是，基本人权适用于特别权力关系并不意味着权力主体对相对人的基本权利不得加以任何形式或任何程度的限制。为了维持特别权力关系的行政功能，应该允许各权力主体对相对人的基本人权加以必要的限制，但这种限制必须在行政功能的维持与个人权利的保护两种利益间求取最佳的“平衡点”。14求取这种最佳平衡点时，要遵循行政法上的一个重要原则—比例原则。根据比例原则，如果基本人权的行使对正常行政功能的维持有影响，则要尽可能在必要的最小范围内对其进行限制，使两种冲突利益之间达到法律上的对称与均衡。只有这样，才能在维持特别权力关系内部秩序的同时，使相对人的基本人权得以确实、充分的保障。目前，对基本人权保障也适用于特别权力关系已无分歧，只是应在多大范围内15适用基本人权的保护尚有不同的观点与见解。

　　第三，法律保留原则逐渐适用于特别权力关系。法律保留原则指当行政主体行使公权力时，如果涉及到公民权利义务方面的事项，只有在法律明确授权的情况下才可进行。法律保留原则是依法行政原则的重要内容。按照传统的特别权力关系理论，法律保留原则不适用于特别权力关系，即使没有个别、具体的法律根据，权力主体也可以通过制定内部规则16限制、剥夺相对人的基本人权或者增加相对人的义务。随着法治行政的要求和人权保障的需要，特别权力关系逐渐摆脱非法律关系的阴影，开始适用法律保留原则。德国1972年刑罚执行判决认为相对人的基本权利应当经由法律而不得仅以内部规则来加以限制，实现了特别权力关系下基本人权事项对法律保留原则的适用。特别权力关系领域采用重大事项保留，既能保障相对人的基本人权及其他重大权利，又可以避免立法对行政的过分干预，以保证特别权力关系中特定目的的实现。

　　第四，司法最终原则逐渐适用于特别权力关系。司法最终原则是现代法治社会的一项基本原则。“‘有权利，必有救济’，凡权利受到侵害时应有法律救济之方法，此为权利之本质。…故实质意义上的法治国家，就是司法国家，任何法律上之争议，皆应由法院裁判。”17传统的特别权力关系理论排除法院对特别权力关系内所有争议的审查。但

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