为适宜。25

　　二、我国特别权力关系相关制度与问题的探讨

　　我国虽然没有明确采纳特别权力关系理论，但立法与司法实践中普遍存在与该理论相类似的法律制度。

　　传统特别权力关系理论认为特别权力关系的范围包含三种类型，即公勤关系、营造物利用关系与特别监督关系。关于前两种类型，我国存在与之相对应的领域，只是军人与军队之间的军职关系，在国外是被作为公法上之勤务关系来对待的。在我国，军职关系一直以来都是作为一种比较特殊的、封闭的制度来运行的，考虑到军人的天职与军队的特性，本文在此将其单列出来加以讨论。至于国外传统上存在的第三种类型的特别权力关系—公法之特别监督关系，是由其行政主体制度所决定的，在这些国家，均实行严格而完善的公务分权与地方分权体制，各分权主体如自治团体、特许事业在法律上有独立的人格与地位，国家与它们之间的关系是法律上的特别监督与被监督的关系。相比之下，我国没有实行严格意义上的公务分权与地方分权，各个行政机关或公共组织没有独立的人格或独立的法律地位，国家与它们之间的关系只是内部的协调、分工关系，通常不被视为法律上的监督关系，这种关系放在行政组织法或行政主体理论中研究更为适合。总之，将特别权力关系理论与我国目前的实际情况结合起来，特别权力关系在我国表现为公勤关系、公务法人利用关系、军职关系等几个方面。

　　（一）公勤关系

　　公勤关系是指公法上的勤务关系，是公法调整的国家公务人员和其所供职的国家机关或其他公共组织之间存在的职务关系。

　　在我国，受公法（主要是行政法）调整的公勤关系的范围包括以下三大类别：（1）行政机关与公务员之间的关系，即行政职务关系，这是狭义上的公勤关系。（2）其他国家机关与其公务人员的关系，包括国家司法机关、国家立法机关及其他国家机关与其所属的公务人员之间的关系。26（3）社会行政主体与其工作人员的关系，27如公立学校教师与学校及教育行政部门的关系、公立医院医生与医院及卫生行政部门的关系、政府行业组织的行政人员与该组织的关系等。

　　我国公勤关系的法律规范很不完善。其中，调整公务员制度的法律规范只有1993年国务院制定的《国家公务员暂行条例》，该条例的性质属于行政法规，立法机关的法律对公务员制度没有进行“保留”，而是由行政机关来自行规范，不符合法律保留的法治原则。其他的公勤关系中，相当一部分已由法律作了规定，如《法官法》、《检察官法》、《教师法》等法律规范。以上法律法规对公务人员的权利、义务、录用、考评、奖惩、职务升降、任免、辞退、申诉控告等方面作了规定。但是，这些规定同时存在两个方面的明显不足：一是规定很不完善，存在许多漏洞，制约着我国公务人员权利的实现和义务的履行；二是规定得比较抽象、原则和笼统，不具有可操作性，不论是权利还是义务都难以落到实处。这两个方面的致命缺陷使公务人员制度的运行相当程度上处于一种无法可依的状况。28另外，在我国进行的政府机构改革过程中，公务人员的分流涉及到众多公务人员基本的权益，但是，目前我国几乎没有有关人员分流的法律规范，有关人员分流的标准、办法、去向，他们的权利义务及利益保障等问题缺乏法律的明确规定，使相当多公务人员的合法权益得不到保障。相比之下，国外许多公务员制度发达的国家关于公务人员的法律规范就完善和健全得多。如美国制定了文官法（即彭德尔顿法）、文官退休法、职位分类法、联邦雇员工资条例、考绩法、培训法、文官制度改革法等法律；日本在国家公务员法的基础上，制定了职阶制法、工资法、津贴法、退职法等几十部法律；台湾地区制定了公务人员考试法、任用法、俸给法、考绩法、保险法、退休法等等……29这些法律与各种行政法规、规章等一起构成完备的公务人员制度法律体系，加上其他相关法律的健全，使这些国家或地区公务人员的权利及保障、义务及责任落到实处。我们国家在完善自己的法律规范时，应借鉴国外的先进做法，把公勤关系纳入法律调整的范围之内，使其成为真正的法律关系。

　　此外，公勤关系管理中（其他的特别权力关系领域同样也涉及到这个问题）还有一个重要问题是我国特有的人事档案制度。在我国，每一个公务人员的人事档案一律要求存在工作单位，即特别权力关系相对人的档案由权力主体来保存并予以记录。最重要的是，档案的内容不得向个人公开，每个人对自己档案中的内容均不了解。这种做法违反了现代法治国家厉行的公开原则，也剥夺了公民的知情权。

　　关于公务人员的权利救济状况，根据我国现有法律、法规的规定，公务人员在对涉及本人的人事处理决定或行政处分不服，或认为行政机关及其领导人侵犯其合法权益时，仅有以下几种救济途径：向原处理机关申请复核或复议、向同级人民政府人事部门申诉、向行政监察机关申诉或申请复核、向上级行政机关或行政监察机关提出控告。这种仅依靠行政系统内部的复核、申诉或控告等救济手段，明显不利于有效保障公务人员的合法权益。

　　我国公勤关系承袭传统特别权力关系理论的做法，公勤关系中行政主体对其公务人员所作出的行政行为被称为内部行政行为，对内部行政行为既不能提起行政诉讼也不能申请行政复议。在现实制度中体现得最为集中就是《行政诉讼法》第12条的规定：“行政机关对行政机关工作人员的任免、奖惩等决定，不得提起行政诉讼，人民法院对这类案件不予受理。”最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释则更扩大了这个范围，它规定：“‘对行政机关工作人员的任免、奖惩等决定’，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。”完全排除了对公务员权利的司法救济。传统上，内部行政行为不能提起行政诉讼的理由主要是内部行政争议的专门性、内部行政管理权的完整性、内部行政效率的高效性等因素使得法院不便也不易对这些纠纷进行审查和干预。但是把所有的内部行政行为都排除于司法审查的大门之外与依法治国的宪法原则与现代社会的法治精神是不相符合的：这种做法违背了“有权利必有救济”的基本法治原则，只有地位超然的法院才是实现人类正义的最后一道屏障；内部行政行为对相对人权利的影响有时并不亚于甚至远远大于外部行政行为，应当允许相对人获得司法上的保护和救济：“法律可以为不同的权利创设不同的保护渠道，但法律从来不允许仅仅由于侵害来源、发生领域这些形式不同而区别对待。”30我国完全排除法院对公勤关系领域中权力主体行为的司法审查，形成了对当事人权利救济中的“空白地带”，在此方面对相对人权利的漠视，较二百年前“传统的特别权力关系国家”德国有过之而无不及。31

　　由于《行政诉讼法》与《行政复议法》等法律的明确规定，各级法院无法突破这些规定，对于公务员关系无法进行司法审查。但是对于公务员以外的其他国家公务人员，有的法院在实践中作了大胆的尝试，受理了一些社会行政主体的国家公务人员对内部处理不服的行政案件。原告莫某原系福建某市中学教员，1996年2月莫某以“患有严重疾病，无法正常工作”为由申请退休，经学校和市教育局分别签字同意其退休申请的意见后，报市人事局审批。在退休申请报批期间，莫某又以身体经医疗已恢复正常，能够继续工作为由，向学校和市教育局提出撤回退休申请。但市人事局1997年2月仍作出正式批准莫某退休决定。莫某不服，向市人民法院提起行政诉讼。市人民法院受理了此案。32

　　为了保证行政内部秩序的维持和行政功能的实现，司法对公勤关系的介入只能是有限介入，公务人员只能对部分受到重大影响的权益提请司法

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