定、修改相关法律，将特别权力关系纳入法律调整的范围。我国目前规范特别权力关系领域的法律虽然已制定了不少，如《监狱法》、《教育法》、《法官法》、《检察官法》及各种行业组织法，但仍有许多领域缺乏法律的规范。如国家对公务员制度尚未制定公务员法，目前的《国家公务员暂行条例》是国务院1993年以行政法规的形式制定颁布的，此条例在施行过程中也暴露出了不少问题。从国家立法机关的角度，对公务员制度领域加以统一的规范是十分必要的。好在全国人大常委会正在积极着手进行此方面的立法，以尽快把公务员关系纳入法律调整的范围。还有许多行业组织如足球协会，它们与其成员之间的关系也多是依靠行政规章（更多的是依靠内部章程）来进行调整，缺乏法律的统一规范。现在已有的法律在规范特别权力关系方面也存在种种的问题，有的法律不适当地限制了相对人的基本权利，与宪法相抵触；有的法律对权力主体行使公权力的行为限制不够，过于概括的授权形式赋予了权力主体过多的权力；有的法律可操作性不强，对双方当事人的权利（或权力）义务规定得不够明确……这些不足都需要通过修改法律来进行完善。

　　第二，修改现行法律，将特别权力关系纳入行政诉讼的范围。首先需要修改的法律当数《行政诉讼法》第12条的规定，在这部规范中国司法审查的统一法典中，赫然规定“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，法院不予受理”的内容，断然堵死了公务员权利救济的司法大门。特别权力关系其他领域的案件，也因此而受到影响，一概被视为内部行为而遭到拒绝受理的命运。所以，当务之急需要修改的便是此条规定，即使不在肯定列举的条款里列举出来，至少应该在排除条款中取消此条列举，不过，鉴于此类行为在我国长期不被受理的强大惯性，笔者认为还是在肯定列举的条款中列举出来为好。当然并不是特别权力关系领域中的所有行为都应接受司法审查，正如我们前文所述，只有那些对相对人权益发生重大影响的行为才允许提起行政诉讼。其次，德国、日本等国采用“概括条款”修正特别权力关系的成功经验对我们是一个有益的启示。德国基本法第19条规定，任何人的个人权利遭受公共权力侵害时，皆有权诉请法院救济。日本宪法第32条规定，任何人受法院裁判之权利，不受剥夺；第76条第2款规定，行政机关或其附属机构皆不得被授予终审之裁判权力。台湾“宪法”第16条、第23条规定，人民之诉讼权应予保障，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序或增进公共利益所必须者外，不得以法律限制之。我国行政诉讼的受案范围采用的规定方法是列举加概括，但我们在用“概括条款”的时侯作了限制性的规定。行政诉讼法概括规定的受案范围一般仅限于人身权、财产权受到侵害的案件，公民的其他权利受到侵害可否提起司法救济则要视单行法的规定而定，而有关特别权力关系的单行法里，根本无一条法律规定明确表示，相对人对权力主体的侵害行为可以提起诉讼。所以，为了更全面地保护相对人的合法权益，行政诉讼法的这一规定应加以修改，使特别权力关系中相对人的社会经济权利和自由如受教育权、劳动权，及政治权利和自由等其他权利能够得到司法的关怀和照顾。最后，在各个特别权力关系领域的单行法中，现有法律对相对人权利的救济手段可谓千篇一律的不足，即都是申诉、控告等非正式的行政救济手段，这些救济途径缺乏正式的法律程序制约与制度保障，相对人的权利仅依靠这些很不正式的行政手段救济，很难得到应有的保障。所以，要对目前这些申诉、控告手段加以修正，全部纳入正式的行政复议制度之中，依照《行政复议法》的规定进行救济；其中对当事人权益产生重大影响的争议，要明确规定纳入行政诉讼的范围。

　　2、通过发展法理解释，扩大司法救济范围

　　通过制定、修改法律来改进特别权力关系现状，不是一朝一夕的事，法律的制定、修改通常需要一个漫长的过程，而且考虑到法律规范应有的稳定性，也不能时常对它们进行修改。在现有法律制度保持不变的前提下，改进特别权力关系现状的任务便落到了行政法理学的不断发展上，通过对一些法律概念或法律用语的发展解释来扩大行政诉讼的受案范围，达到对特别权力关系领域进行司法审查的目的。反过来，学理上的发展还可以促进立法上的完善。

　　第一，通过完善“行政行为”理论，使特别权力关系领域中的争议纳入行政诉讼范围。行政行为的范围与法治的发展阶段息息相关，随着法治的发展，行政行为的内涵在不断的扩大。例如，台湾通过扩大“行政处分”概念的内涵与外延，使许多原来属于特别权力关系范围的事项得到司法监督。“故特别权力关系之理论，亦宜顺应时代潮流，与行政处分之学说相互为用，将其纳入法的领域内，接受行政法院的管辖。”58在我国，“行政行为分为内部行为与外部行为，内部行政行为不可诉”的传统观点正越来越遭到学术界强烈的批判，内部行政行为与外部行政行为之间的界限已日渐模糊，只要是对相对人权利造成影响的行为，无论是内部行为抑或外部行为，一律要接受法院的审查。在这种理论的指导下，特别权力关系中权力主体的行为被纳入行政诉讼受案范围的做法已是顺理成章、水到渠成之事。目前，可就《行政诉讼法》规定的不予受理事项—“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”作狭义的限制性的解释；（1）范围仅限于行政机关对公务员的行为，其他机关或公务法人的“内部行为”均可提起行政诉讼；（2）对“等”字作“等内”解释，其他的决定如录用、辞退（任免仅限于内部职务的任免）、工资待遇等事项可纳入诉讼范围。

　　第二，通过完善“行政主体”理论，使特别权力关系中权力主体的行为均接受司法监督。传统的行政主体限于行政机关与法律、法规授权的组织，但由于“法律、法规授权的组织”这一概念极其模糊，法院往往以学校等公务法人不是行政主体为由拒绝受理以此为被告的行政案件。如果通过完善行政主体理论，59明确公务法人的行政诉讼主体地位，那么，这些领域的特别权力关系便无法再逃避司法的监督。我国最高法院的司法解释第一条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。在被告范围的界定中，用“具有国家行政职权的机关和组织”代替了“行政机关”，就是学理上行政主体理论的发展在司法解释中的反映。

　　第三，通过完善“自由裁量权”理论，使特别权力关系中的内部管理行为受到适当的限制。当权力主体的行为伴随着高度的专门性和技术性判断时，为了实现特别权力关系的特殊目的，如治疗目的（强制住院关系）、矫正目的（服刑者的被拘禁关系）、教育目的（在校关系）等时，可以不接受司法审查。但权力主体的这些裁量行为也并非完全不受司法审查，如果权力主体的行为属于滥用自由裁量权的情形、或者违反了法律上的正当程序时，法院也可以以此为由，判断其行为违法。“控制自由裁量权的规则并不一定都是立法或司法机关制定的；它们有可能是执行机构和行政机构自己制定规则活动的产物。然而，我们很难想像，一个现行有效的行政法制度在未规定法院或某种其他公正机构及裁判庭对政府官员的行动至少做一种有限的审查的情况下，就能防阻政府官员任意滥用权力的现象。”60

　　3、通过司法判例，逐步实现司法对特别权力关系相对人权利的保护

　　德国、日本及我国台湾地区特别权力关系理论的发展均是通过判例制度来推动与完善的，如德国联邦宪法法院1975年的“刑罚执行判决”就对特别权力关系理论的发展产生了

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