一个因素是OSHA为每项工作职位指定的守法官（Designated Compliance Officer，即DCO）。DCO被谨慎挑选以保证他们拥有监督和协助遵守的能力。根据Rees的研究，DCO行事灵活，在整个程序中充当的是解决问题的顾问而不仅仅是强制执行的代理人。

　　尽管CCCP 的例子说明了授权进行自我管制能够如何运转良好，它也含蓄地表明了这种合作事业的脆弱性。它们依靠的是在开始时难以预料而且无法培育的若干因素的结合。没有了强有力的工会，管理方就会控制标准制定程序，这反过来又将破坏该方案的安全目标。在安全委员会中没有直接的代表，员工无疑会对该方案持怀疑态度，也不会报告事故。除非职业安全专家能够将工人的赔偿费用转化成可以预防的事故的观念，私人公司甚至没有控制与安全相关的开支的动力。缺少可以动员支持安全预防的“公共”目标的独立职业安全专家这一内部机构的帮助，公司决无可能积极进行改革。要是行政机关的监督更加遥不可及（如果它采取的是OSHA不定期审查的典型模式），私人公司就有可能逃避审查，不负责任。缺少一个善于促进合作的灵活的守法官，该方案有可能完全失败。

　　D.传统的命令和控制：共同的贯彻执行

　　在某种重要的意义上，传统的命令和控制制度已经是合作管制（co-regulatory），因为在执行中它倚重私人的参与，尽管这很大程度上还没有进入公众的视野。例如，出于管制方案的作用范围[61]和许可证规划[62]的目的，传统的环境管制在很大程度上依靠管制企业的自我鉴定和自我报告。没有企业的协作，大部分管制方案都会失败。与公共机构相比，私人企业有巨大的信息优势。公司向行政机关提供关于它们目前的绩效，在技术和成本期待可能的情形下它们改进的潜力等信息。这些信息成为制定标准，确定许可条件以及在强制执行程序中设计认可的政令的基础。行政机关完全缺少进行独立调查、适当检查并成功追究所有违反管制实体的必要资源。[63]

　　因而，至少在环境领域，自我报告是传统强制执行程序的核心。评价企业遵守根据清洁水法（the Clean Water Act）颁发的许可证的基础，一直是企业关于排放物的性质和数量及其控制措施的自我报告。根据清洁空气法（the Clean Air Act）的企业的排放物亦是如此。通常，行政机关甚至并不对企业的自我报告进行初步的核查。而是，行政机关雇人检查企业的设备以确保其符合管制命令的要求。这一做法在环境管制领域是普遍存在的。例如，州和联邦行政机关同样雇人根据巨额资助（Superfund）救济程序设法清理被污染的垃圾场。

　　在所有这些情形下，行政机关对是否守法具有最终决定权，但通过在相当程度上倚重被管制实体和第三方，实际上使自己远离了监督的第一线。行政机关不断依赖承包人可能会损害行政机关职员有效评估承包人的裁断的能力，即使行政机关保留了对其正式的监督控制。通过在相当程度上对外采购（outsourcing）强制执行的责任，行政机关将面临大量职员失业或者是阻碍现有职员与被管制公司的直接互动以至严重损害其监督能力的风险。另外，通过依靠第三方强制执行，行政机关将面临对强制执行日程安排失控的危险。例如，公民的诉讼会妨碍行政机关的执行优先权，最终破坏私人实体和行政机关之间的合作。[64]几乎所有的联邦环境法律规定了个人和团体起诉行政机关（没有履行羁束性责任）和私人公司（违反法律）的私权（private right）。

　　和规则制定情形下的管制协商一样，EPA的杰出领导方案（Project XL，以下简称XL方案）明确表现了让股东直接参与许可证规划程序的努力。假如公司达到或超过应予实施的环境标准，[65]XL方案赋予公司在遵守传统管制要求方面一定的灵活性。典型的以公众设施为基础的XL方案（有的是以部门为基础的）会允许公司协商达成协议，详尽约定“优良的”（superior）环境绩效，以换取统一的、以业绩为基础的许可证。在其提出的XL方案被批准后，公司就召集一个股东程序讨论最终方案协议（Final Project Agreement）。股东团体通常包括联邦和州的行政机关、环保组织和社区代表。该协议会授权公司从事传统管制禁止的多介质或跨污染物交易（将污染物从一种介质转成另一种介质，或者是以一种污染物的增加以换取另一种的降低）。该协议会授权公司将具有不同届满期限的多重许可证合并为一个单一的、期限更长的许可证[66].

　　XL方案承认在执行过程中被管制的企业和管制行政机关实际上相互依赖。它将传统的双方保持一定距离的（arms-length）许可协商转换成一项直接协作的事业。对股东团体均衡代表的要求和相关机关的参与，意在确保程序能带来足够的负责任。XL方案的批评者以指责协商管制同样的理由来指责XL方案：他们认为该方案允许企业为了有利的交易讨价还价，削弱了环境标准，该标准是通过没有充分公开和代表的程序由法律和管制建立的。他们抱怨围绕最终方案协议的不确定性，认为公司达不到它们允诺的“优良的”环境绩效，多介质和跨污染物的交易会严重破坏希望公司达到的环境标准。

　　一方面，在执行和监控中对私人主体的广泛依赖，表明私人更广泛参与的趋势（以类似XL方案的形式）是一个重点的问题而不仅是一个范式转换的问题。然而，另一方面，认识到对私人主体的依赖已经非常广泛，丝毫无助于减轻对私人更直接参与执行过程所产生的风险带来的不安。相反，它表明我们对伴随传统的命令和控制制度的负责任问题关注的还不够。换言之，XL方案只不过是使管制程序已经由私人控制这一糟糕的特征更糟而已。

　　三、约束私人主体

　　行政法中正在涌现的研究表明，对该领域紧迫的挑战在于确定何时和如何将法律的要求拓展至履行公共职能的私人主体。[67]在这种观点中，民营化和承包破坏了传统行政法将裁量转化为规则的方案。远离政府的趋向给行政法领域带来如此巨大的转变，裁量权的失控肯定不能算是该领域的关键问题。相反，挑战在于确保民营化、承包和其他被用来放权给私人团体的措施，不挫伤行政法力图规定的负责任、程序的连贯性和实体合理性的公法规范。[68]据此看来，继续强调限制行政机关的裁量权，和在泰坦尼克号上把躺椅移来移去没有什么两样。[69]

　　尽管把焦点集中在私人主体并大胆宣称行政裁量权已不再是该领域的核心问题是值得称赞的，但行政法中正在涌现的有关民营化的研究走得还不够远。首先，私人在管制中的作用要比研究表明的更加广泛和持久。即使传统的命令和控制管制——行政机关指令并且强制执行标准的等级制安排——也带有政府和私人主体之间非正式依赖的重要特征。广泛地将公共职能承包出去，更加倚重自我管制，似乎增加了私人的作用，但是行政的每个方面都深深地并且不可避免地互相依赖。

　　行政法领域新的民营化研究具有讨论随着私人在行政中作用的增长，司法审查是应该退缩还是应该加强的特征。有的学者认为，私人活动的激增会削弱行政机关和立法机关对公共决策进行控制的能力，这将需要更多的司法监督。[70]法院会选择或者通过扩大国家行为原则（state action doctrine），或者通过将合同中诸如忠诚义务等普通法原则引入公法规范，来对私人主体进行管制。的确，当履行公共职能的私人团体以损害公共利益的方式行事时，存在大量的对之施加程序性要求的先例[71].尽管相关的普通法原则已被废弃不用，它们很有可能复兴。正如我的同事迈克尔·阿西穆（Michael Asimow）最近观察到的（尽管是关注而不是赞同），加里福尼亚最高法院最近将正当程序的要求引入一个雇主和一个被控性骚扰的雇员之间的私人契约[72].这一做法在将来会更为普遍。当然，什么时候应把私人主体

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