何普遍，行政法行政机关的中心地位仍然如此牢不可破。强调了提出一套国家在共同治理中的作用的理论之必要性，提出一套与之相伴的司法审查理论之必要性。最后，我引进管制制度（regulation regimes）的概念以取代目前治理中已被概念化的“公”、“私”作用。

　　二、公私安排的例证

　　提供私人参与治理的例证，是迈向理解行政法必须予以回应的相互依赖关系的范围和复杂性的第一步。在这一节中，我简要地描述了许多公私安排，作为共同行使“公共”职能或履行管制责任的“混合”行政概念的例证。然而，下文的说明是启发性的而不是包罗万象的。除了辨别许多公私安排之外，我也说明了为什么它们带来负责任的问题，为什么私人作用易于引起非常多的关注。

　　部分由于经验工作的缺乏，这些说明只是初步的。尽管很久以来提供公共服务就是一项依靠公共资助的私人供应商的共同事业，只是最近私人主体才进入到更为传统的公共职能领域，比如监禁。广泛地将此种或其他公共职能承包出去，引出了厘定治理中公私作用的分野以及确保负责任的适当机制的重要问题。

　　法学家们仍不得不仔细审视在标准之设定、实施和执行中公私合作的意义。例如，指令进行的自我管制，股东在行政机关的监督之下规划并执行管制方案的一种公私安排，对此几乎没有进行过实证研究。[14]传统的命令和控制制度与私人公司自愿的自我管制亦是如此。[15]行政机关提出的倡议，比如旨在使私人团体更直接参与规则和标准制定的管制协商，到目前为止已产生了大量的研究文献，但是这些研究很少考虑更宽泛的、共同管制或连带责任的含义。[16]在再熟悉不过的以行政机关为中心的著作外，人们应竭力寻求细致解析传统的命令与控制管制在强制执行中如何倚重私人的自我报告、协商和行业协作。

　　私人参与管制（与提供服务相对）的例证主要从我自己的研究领域获取，即环境法和职业健康与安全法，但实际上其他的例子在每一管制情境下都会出现，包括证券管制、农业市场、食物和药品管制以及职业许可。另外，虽然我的说明主要限于联邦和州层面，但人们会发现公私安排在各级政府都起作用。的确，在州和地方层面，公共和私人主体的融合可能尤为复杂。显而易见的是，所有这些安排和关系，不管是一直存在的还是新出现的，都极需实证研究。

　　A.民营化与承包

　　治理中公私合作最常见的例子，采取的是行政机关与民营非营利和营利公司签订合同提供社会服务或行使公共职能的形式。[17]广泛的承包，与以出售政府资产为表现形式的民营化一起，是英国和其他自由民主国家公共部门改革运动的核心。在美国，许多社会服务一直都是由政府机构资助，由非政府主体提供。[18]其他服务，比如监狱的运营，传统上是由政府进行的，只是到最近才放给私人主体。[19]

　　民营化不是一个严密的术语；[20]学者用它来描述迥异的现象，从出售政府资产，到放松管制，到商品和服务供应的承包。[21]在大多数显而易见的“民营化”情形下，可能承包一词更为准确，因为它更好地把握了州行使监督控制的剩余权力。以私人监狱管理为例。尽管有关私人经营监狱的文献称私人监狱的膨胀为“民营化”，我却称它为承包，因为私人监狱的运营和行政机关、法院和立法机关有关，它们可以通过取消授权、合同或者许可进行监控。[22]

　　拥护私人管理监狱的人主张，像大部分拥护其他民营化情形的人主张的一样，私人管理与政府管理相比有许多优点：监狱将建得更快且更廉价，它们将更有效地运转并且服务将得到改善。到目前为止，对私人监狱的法律评论聚焦的并非服务质量而是两个更基本的问题：将公共权力授予私人主体的合宪性，如果这种授权是合宪的，是否应该像受宪法约束的公共主体那样来对待经营监狱的私人营利公司。[23]授权问题取决于政府和私人主体关系的具体结构。如果政府授出的仅是监狱的经营管理而自己保留规则制定权和裁决权，根据现有判例法，这样的授权很可能会通过合宪性审查。[24]那么为确保授权的合宪性，州立法机关可以为行政机关保留接受、拒绝或者修改私人公司所提出的任何影响囚犯的规则的权力，它也可以规定对私人裁决进行司法审查。

　　在大多数情况下，发包的公共机构认为它们放弃的只是政策的执行而同时保留了政策的制定权。然而，这种区别是微不足道的。私人监狱的警卫行使着影响犯人最基本自由权利（包括饮食、淋浴、锻炼时间、牢房条件、交通、工作分配、探访）的裁量权。监狱官员在违法行为发生时可以进行裁决，予以惩罚并向假释委员会提出建议。 [25]日常管理（私人功能）和最终的规则制定和裁决权（公共职能）之间的区分是无法维系的。即使行政机关保留接受或者拒绝接受私人提出的规则的权力，私人供应者还解释并实施那些规则，赋予它们实际意义，从而模糊了政策的制定和执行功能之间的界限。日常运营的权力赋予私人经营者进行立法和裁决的“政府”权力。

　　人们可以看到，私人监狱的例子如何说明了与私人参与治理相伴的不负责任的危险。与其他具有私人部门参与历史的职能不同，监禁职能被认为“本质上是政府的” （intrinsically governmental in nature）。[26]因为私人供应者更加远离对选民的直接责任，将传统上属于政府的职能承包出去引起了重要的负责任问题。私人行使政府职能同样会产生私人目标和公共目标之间的利益冲突。这在私人监狱的情形下尤为明显，在这种情形下私人最大化利润的利益会和良好矫正政策的公共利益发生冲突。私人经营者会选择减少工作人员或雇佣不合格的看守以降低成本，对囚犯还有职员的安全问题做出让步。在私人监狱的情形下，私人对违法行为进行裁决并且予以惩罚影响了囚犯的宪法权利。

　　为回应已观察到的私人经营监狱的危险，多数学者会坚持认为私人监狱应受行政机关、法院和立法机关的监督，同时它们应遵守宪法的限制——通常施加于履行同样职能的行政机关的传统限制。然而，仅仅存在行政监督和遵守传统的程序性要求不足以防止该制度发生大量的危险。这种考虑使一些学者无视私人经营的潜在效率，而完全反对承包监禁职能。

　　尽管监狱的例子涉及自由利益，因而特别容易引起争论，但即使将一些无关痛痒的公共职能承包亦有可能带来对负责任或诸如参与和公正等其他公法价值丧失的忧虑。几乎每一个承包的例子都带来了这种担忧，包括那些并不涉及自由利益或者不是很明显授予私人主体“制定”政策职能的情形。在一个涉及公共服务的典型契约制度中，行政机关和私人供应者对契约条款进行协商，然后作为消费者的行政机关可能会寻求要么执行合同的条款，要么终止。行政机关和私人供应者之间的契约意图在于细化私人主体执行行政机关决策的条款。[27]一个契约性的机制依靠的是，法院应监督方的行政机关的请求强制执行私法契约，而不是法院应公民私人的请求强制执行行政法的原则。结果是，契约性的机制可能破坏公众参与决策，阻碍契约第三方受益人寻求损害救济的公共途径。私人承包方可能提供低劣的服务，比如伤害消费者或者从事不正当竞争的行为，而全然不必担心赔偿问题。

　　为使这一点更为具体，我采用阿罗森（Aronson）具有说服力的例子，一个由政府资助的私人供应者违反行政机关——供应者之间契约的规定，使一个病人面临被驱赶出去的情形。[28]不享有合同当事人的利益会阻碍病人诉请执行协议的规定或者赔偿违约造成的损害。即使她能从普通法上胜诉，消费者也可能缺少为自己而起诉的动力或足够的资源。没有了代位责任（vicarious liability），缔约的行政机关会没有监督供应者遵守契约条款的动力。[29]另外，这类

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