契约的条款可能没有很好地公布，这使消费者更难要求强制执行。

　　契约性的制度必定依靠公私的伙伴关系。在上述例子中，政府主体保持了重要的监督作用，但私人主体行使着关键的“公共”职能。然而，与将服务的供应承包出去相比，当政府承包其强制性管制权时，我们会更担心责任的放弃。毕竟，政府提供商品和服务的原由，传统的解释是市场失灵：或者是市场没有动力提供，或者是这类商品市场有瑕疵（比如自然垄断）。如果政府供应的成本超过了市场失灵的无效，将类似垃圾收集等服务承包出去会使我们感到完全合适。[30]另外，与仅将“执行”承包出去相比，我们更担心行政机关放弃它们“制定”政策的职能。然而，因为制定政策和执行政策之间的区分是模糊的，并且因为私人提供服务亦会损害我们所关心的东西，比如负责任、程序公正和参与，我认为，不论是服务的情形还是管制的情形，都带来了私人参与治理的重要问题。

　　B.共同制定标准

　　授权制定标准与将服务的提供承包出去有重要区别，因为它明确允许在执行之外正式授权“制定”政策。尽管这两种职能之间的界限并不明确，评论者倾向于认为，当制定标准的最初责任落到非政府团体时，会产生更大的负责任问题。在美国，因为禁止授权原则（non-delegation doctrine）的存在，授权私人团体制定标准问题重重。[31]然而，在几乎没有监督和程序性的约束限制私人裁量权的情形下，最高法院和许多州法院对授权私人主体制定标准予以了认可。[32]例如，与小麦以及烟草种植者一样，诸如牛奶场主和管理者的私人生产团体设定价格以约束本行业的反对者。其他农产品生产者不仅设定价格，还确立限额和裁决不公正的劳动惯例。[33]

　　另外，在草草的通告和评论程序之后，行政机关通过采纳私人制定的标准的方式，间接、不十分明显地将标准制定权授出。行政机关采纳私人制定的健康、安全和产品标准已经是很久以来的传统了。[34]许多非政府组织制定了大量直接影响公共健康和安全的标准。这些组织包括行业协会（如汽车工程师协会和美国机械工程师协会）、非营利团体（如美国检测和材料协会）、由制造者、专业人员和政府官员组成的会员组织（如国家防火协会）、贸易协会（如美国石油研究院）。这些私人主体制定了数以千计的行业规则（建筑规则、垂规、火灾规则）和规范设计、材料、流程、安全以及其他产品属性的产品标准。

　　尽管对公众来说几乎是看不见、摸不着的，这些行业规则和标准产生了巨大的经济和社会影响。其中许多被行政机关通过引用而加以吸收，比如食物和药品管理局（the Food and Drug Administration）、原子管制委员会（the Nuclear Regulatory Commission）、联邦航空局（the Federal Aviation Administration）和职业安全与健康管理局（the Occupation Safety and Health Administration，简称OSHA）。它们还被州和地方政府广泛采纳。[35]在有些情况下，立法机关指示行政官员采纳这些标准，就像OSHA 早年那样做的。[36]1995年国家技术转化与促进法（the National Technology Transfer and Advancement Act）要求联邦机构在某些活动中采用自愿一致达成的标准作为实现政策目标的方法，除非适用的那些标准与要适用的法律不一致或者是不切实际。[37]在制定标准中公私之间的合作是实实在在的；的确，行政机关和标准制定组织不可能更加共生（symbiotic）了。例如，美国国家标准协会（the American National Standard Institute，简称ANSI）一度与OSHA订立了工作协议，为标准的发展、公布和应用提供技术支持。作为上述努力的一部分，OSHA的代表反过来参加ANSI的委员会并向其提供信息和研究报告。[38]

　　尽管有行政当局的正式采纳（formal overlay）并且遵守法定程序，私人制定标准在显而易见是公共制定标准过程中所起的作用，可能会引起对随之而来的管制的正当性的怀疑。标准制定组织一般是专业技术性的、受行业控制并且是保密的。它们通常无法在其技术委员会中完全包容消费者、小企业和劳动者的利益。另外，大公司为确保标准能对它们的产品有所裨益，经常对这些组织施加不适当的影响。[39]毋庸置疑，这些程序集中体现了假公济私（self-dealing）和反竞争行为（anticompetitive behavior）的机会。[40]在此情形下，强烈的私人利益会损害产品或工作场所安全中更大的公共利益。同时，专业技术人员和行业协会可以提高行政机关行使管制职能的能力。

　　私人团体参与标准制定过程最明显的努力，表现为管制协商的形式，这是一个由联邦立法机关认可的有争议的倡议，并且被许多联邦行政机关用来对以合意为基础的管制进行协商。[41]就像它们的称呼那样，管制-协商（Reg-negs）是由获得正式特许的代表团体进行的，上述团体根据其一致同意的规则在行政机关确立的参数范围内进行协商。大多数管制-协商消耗大量的时间和资源，并需要参与者一方具有丰富的技术知识，没有经验的团体几乎永无可能被邀请参加。假设协商最终达成了协议，以合意为基础的规则仍必须根据美国行政程序法第553节接收传统的通告和评论程序的审查。另外，参与者即使签定了合约，行政机关也没有公布达成的合意的义务。[42]

　　这种共同的公私活动形式招致了批评，因为它似乎使制定规则变成了明显的利益集团的讨价还价。尽管有通告和评论程序的保障，因为对行政机关会认为有义务公布一项它并不全心全意赞成的合约持怀疑态度，该过程难令人信任。例如，行政官员会做出一项决策，避免对规则的提起诉讼要比坚持更严格的标准要求更为重要[43].作为替代，它们愿意以严格的标准换取在以合意为基础的协议签订后其将适当参与的、更加顺利的执行。在对管制-协商投入了大量的时间和资源之后，行政机关会希望保住面子，或是它对这项工作的成功如此投入，以至于与其他情形相比会提供更多的私人利益。即使假定行政机关是忠实可靠的，只有少数代表被选出参与管制协商这一事实，对上述程序等于是强者之间讨价还价的观念也起到了一定作用。过多地依靠外人（outsiders），对某些观察者来说意味着行政机关放弃了自己的作用。

　　然而，即便看起来最为独立的行政机关内部程序，在相当程度上也会依靠外人。例如行政机关经常在标准的制定或批准程序中倚重由科学家或其他专家组成的咨询委员会（advisory panels）。这样的委员会对行政机关的决策施加巨大的非正式影响。它们的活动不限于解决技术争端，根据科学的现状达成全体一致的合意。相反，它们经常卷入重要的政策讨论中。[44]

　　因为理论上它们不受私人压力影响而且受雇于行政机关，这样的委员会应该不会有什么负责任的问题。的确，正式受雇于联邦机构的咨询委员会必须符合《联邦咨询委员会法》（the Federal Advisory Committee Act）规定的会议公开和均衡代表的要求。[45]然而，不论是在联邦还是州的层面上，经验丰富的咨询委员会成员都会感到利益之间的冲突，容易受外部压力的影响。[46]即使财政披露的要求亦不能阻止利益集团游说委员会的成员、向他们提供有瑕疵的或是自利的技术信息。另外，即使委员会成员披露了存在的利益冲突，他们大多数也面临着将来求职或获得学术资助机会的利益冲突。

　　总之，制定标准相当程度上有赖于公私的合作。与完全基于行政机关内部的专门知识制定的标准相比，不论行政机关采纳私人制定的标准，还是依靠专家委员会，可以说是保证了更严格的审查。当然，因为私人团体被很好地整合到传统的标准制定程序中，困难在于区分行政机关内部的专门知识和对私人团体的依赖。这些公私安排，无论是正式的还是

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