民代表大会和它们的常委会的地方性法规和决议；以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告。（第30条）

3. 2000年3月15日通过并于同年7月1日实施的《中华人民共和国立法法》根据1982年宪法的相关规定建立了法律、法规的效力层次规则、规范性法律文件的冲突解决机制、对不适当的法律法规的违宪审查权限、审查程序、制定规范性法律文件的报备制度等作出了具体而明确的规定（第78条－91条）。

（二）国家机关和特定人员的行为的合宪性监督规定有：

1. 宪法规定全国人民代表大会有权罢免中华人民共和国国家主席、国家副主席、国务院总理、国务委员、各部部长、秘书长、审计长、各委员会主任、中央军事委员会主席和中央军事委员会其它组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。（第63条）有权罢免全国人大常委会的组成人员。（第65条）全国人大常委会根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员检、察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省自治区直辖市的人民检察院检察长的任免；决定驻外全权代表的任免；（第67条）

2. 建立了人民代表向有关机关和人员提出质询、询问的制度。（第73条）

3. 公民有向任何国家机关与国家工作人员提出批评和建议的权利；对任何国家机关和国家工作人员的违法失职的行为，有提出申诉、控告和检举的权利。（第40条）

4. 人民代表大会代表受原选举单位或选民的监督；原选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。（第77、102条）

二、 对我国监督宪法实施制度的几点评述

（一）1982年宪法及相关的宪法性文件的规定来看，我国基本上已经建立了一套宪法监督制度，立法法的颁布更加进一步完善了宪法监督制度，对制定规范性法律文件的审查与监督规定的比较具体，也有一定的可操作性。特别是立法法允许公民个人、企业事业组织和社会团体认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触时可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出审查的建议（第90条）。就比较符合现代社会宪政发展的潮流，值得深入研究。为违宪审查制度的建立搭建了一个较好基础与平台；也为建立违宪审查建立提供了一个制度上的空间。

（二）我国宪法监督制度不能满足依法治国的需要，也不能满足宪政的需要

1. 上述的宪法监督制度只是内部监督。（1）没有一个专门的机关统一行使宪法监督权，从宪法和立法法的规定可以看到，全国人民代表大会及其常委会、地方人民代表大会及其常委会、国务院和县级以上人民政府都享有一定的宪法监督权。监督主体和被监督主体的关系是领导和被领导的关系，这种监督是国家权力机关对行政机关的监督或者是国家行政机关之中上级对下级的监督，这种监督是内部监督，缺乏外部权力的制约。而且地方国家权力机关和地方国家行政机关也缺乏作为违宪审查主体的能力，特别是对于是否违宪这样全局性大是大非的问题，地方国家机关往往由于局限于地方利益而缺乏全局观念，有时甚至会在地方保护主义思想作祟下制定违法、违宪的规范宪文件。因此，违宪审查权应当由专门机关统一行使，或者说，应当由专门机关(违宪审查机关)来进行最终裁决。各级人民政府和地方各级人民代表大会及其常务委员会可以就某项法律法规是否违宪向该专门机关提出审查的申请或者他们仅可以进行初步审查。（2）现有的宪法监督制度缺乏具体的监督程序。

因此，虽然宪法和立法法对宪法监督规定的不可谓不严密，但是长期实践结果证明，实效不尽人意，无法满足建立法治国家的需要。

2. 我国宪法监督制度存在不符合法治原则之处

首先，全国人大常委会不能成为自己的法官。

由全国人民代表大会对各种法律法规进行违宪审查自然不会有疑义，但是，全国人大年度会议不足一月，有大量工作，要求它进行具体的违宪审查是不实际的。全国人大常务委员会对国务院及各部、委员会和各级人民政府制订的行政法规、规章；对地方各级人民代表大会及其常委会的立法行为进行合宪性审查也符合我国政治制度。但是根据宪法规定全国人大常委会还可以制订和修改基本法律以外的其它法律（非基本法律），在全国人大闭会期间可以对基本法律在不违背该法律的基本原则的前提下进行部分补充和修改。要求全国人大常委会自己审查自己制订的法律是否违宪就是对自然公正原则的违反；一般来说，全国人大常委会通过立法程序制定出来的法律，它自己是不会认为有违宪的可能（否则，它也不会把违宪的法律颁布），进一步来说，即使它发现自己制定的法律有违宪情形，它只会通过修改或废除方式来解决，而不会自己宣布自己制定的法律是违宪的。事实上，全国人大常委会也从未宣布过任何法律违宪。因此，全国人大常委会在对待自己的立法是否违宪这一问题上既是运动员又是裁判，不符合法治原则，自己监督自己等于没有监督。

其次，现实中，全国人大常委会组成人员的行政化，不利于对行政机关的监督。

全国人大常委会对国家行政机关的监督是人民代表大会制度必然选择。但是，“长期以来，我们的立法工作不受重视，到改革开放以后，有一大批老干部要解决职位问题，需要发挥余热。而职位非常有限，政府也需要精简，所以人大常委会就成为原党政官员的集中地。”[⑩]全国人大常委会的组成人员“相当一部分都是当完省委书记、省长、部长之后，再到全国人大工作，干完一届就差不多70岁了，所以来人大常委会工作经常被认为是退居第二线，或者是带有安排性质。”[11]这些从政府中退下的官员年龄普遍偏大，学习能力有限，难以适应立法机关专业性很强的工作；加上他们在思维上和工作习惯上都有可能带有行政的特点；在感情上也可能难以保证不会偏向政府利益，特别是行政权不断膨胀的今天，使人大常委会对行政机关，特别是行政机关的抽象行为的监督不力，流于形式。

3. 在我国的宪法监督制度中司法机关的缺位是监督效果不佳的重要原因

在我国司法机关的地位不高，权威不足。首先，在立法机关、行政机关和司法机关之间，由于立法机关又是权力机关，权力机关对司法、行政俩机关的监督是单向的监督，司法机关对权力机关的立法行为不能进行反监督，人民法院无权对人民代表大会及其常委会制定的法律法规行使司法审查，只能在审判实践中被动地适用法律法规。其次，人民法院在行政诉讼中也不能对行政机关的抽象行政行为进行司法审查。第三，在实践中人民法院的地位低于立法机关和行政机关。[12]

总之，我国现阶段的宪法监督制度对制定规范性法律文件的监督方面规定比较详细，取得了长足的进步，对特定人员、特定行为的监督规定较原则、模糊，不尽人意；这些规定都主要还是体现在法制层面上，并且“法律在被细化的过程中被层层地悄悄变更，对行政法规和规章的合宪性和合法性的立法监督和司法监督不到位甚或空白。以至于出现有法不依，执法不严和地方保护主义现象。有时下位法的规范在起着实际作用，上位法的规范被抛到一边。宪法所确立的法的效力等级被倒置，国家立法权受到削弱，法制出现混乱。”[13]因此，要走向法治还要做大量工作，其中最重要和最关键的问题就是要引入司法程序，建立起司法化审查制度即违宪审查制度。通过违宪审查机关的审判实践可以使宪法规定的个人的基本权利和国家的基本规范在社会中真正落实，使宪法从书面走向现实，通过不断进行“有没有违宪”的判断来培养宪法至上的观念。





第三节 中国建立违宪审查制度诌议

一、宪法解释和违宪审查

（一）法律的适用

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