常是政治论争的焦点。其中人们常常争论的一个问题是，应实行大选区制还是小选区制。大选区与小选区本来各有利弊，关键在于什幺样的选区制适合一个国家选举政治的需要。就中国而言，建国后一直主要采用的也是区域代表制，同时辅之以军队代表制以及其它特定群体（海外侨胞等）代表制，并且实行的是较灵活的选区制。对于选区的规模，中国1953年的选举法根本没有专门的规定，仅在中央选举委员会《关于基层选举工作的指示》中规定：“划分选区时，须照顾路程的远近。每一选区的大小，一般以直径不超过20华里为原则，特殊情形者例外。” [29] 这只是规定了选区的空间规模，并未涉及每一选区应选几名代表的问题。1979年选举法虽有选区划分方面的专门规定，但仍没有规定选区的代表数量规模。1980年有些地方（如河南）的选举实施细则就规定每选区可选1-5名代表。 [30] 1982年和1986年两度修改后的选举法也都没有这方面的具体规定。只是在1983年全国人大常委会做出的关于县级以下人大代表直接选举的若干规定中有明确规定：“选区的大小，按照每一选区选1至3名代表划分。” [31] 直到1995年，新修改的选举法才明确将每一选区应选1-3名代表这一点规定下来。

　　之所以在县以下的人大代表选举中实行每选区1-3名的灵活选区制，主要是因为选区划分上的方便和代表结构的平衡。应当说，这种选区制是适合县乡直选的，县乡直选中的1名代表所代表的人口规模较小，在单名选区不易划分时所采取的3名制选区可能实际上仍不大，特别是在城市选区更是如此。但从长远看，未来直选制要层层向上推进，人民代表的层级越高，每一代表所代表的人口规模就会越大，也就越不应该实行大选区制。此外，将来还可能要缩小人民代表的数量规模，那样就更不适合搞大选区制。

　　鉴于此，我们建议将来我们的选区划分应实行小选区制，即单名选区制。选区越小，选民对候选人就越容易了解，越可能进行监督，代表也就越容易联系选民，开展工作。同时，小选区制常常更有利于大党，有利于社会政治稳定，推动社会经济持续快速发展，最终顺利实现“三步走”的发展战略。其实，中国一些地方已在县乡人大代表的直接选举中实行了小选区制，效果良好。 [32]

　　当然，选区应保持一定的层级性和隶属性，如全国级选区由众多省级选区组成，省级选区由众多地级市选区组成，以此类推。若以目前全国人大近3000代表计算，每一代表所代表的人口规模大致是43万，基本上相当于一个县的规模。地市级每1名代表所代表的人口数大体为15000人 [33]，基本相当于一个乡的规模。这样，各级选区的规模与行政层级之间就有交错现象，而且全国性选区至地市级选区大致集中于县与乡之间。又由于选举机构的设置通常是按行政层级设置，因此，选区机构的设置一般应是临时性的。同时，为了保持选举工作的连续性，各级选区的划分在一定的时间内应是基本稳定的，除非人口有较大的变化或其它一些特别的原因。当然，法律上也要规定多长时间应对选区作一次调整（通常应与人口普查的节奏相一致），以保证选区划分动态上的平衡。

　　第四，改革和完善候选人的提名制度。

　　代表候选人的提名也是选举中的一个关键环节。它不仅事关民主与公正，而且关乎能否真正选出合格代表的问题，同时也应兼顾选举的效率问题。候选人提名的最佳机制应该综合考虑这几项要求。用上述标准衡量，中国的候选人提名制度应该说优缺并存。总体上看，中国已有的候选人提名制比较注重提名中的民主性和公正性，而不太重视合格性和效率性方面的制度保障。具体分析起来，即便是比较受重视的民主性和公正性方面也存在着问题，主要的问题恰恰也在于不能兼顾代表选拔的合格性和效率性。

　　例如，中国选举法一贯强调选举权与被选举权一致，即只要有选举权就有被选举权。这种法理很民主，很公正，但问题又很大，因为它不合乎选拔合格代表的实际规律，有碍于合格代表的选拔。其实，代表候选人的资格在许多国家都比一般选民的资格要求要高。

　　另如，中国1979年的选举法规定，当提名的候选人数超过正式候选人数，经反复磋商仍不能确定正式候选人时，可以采用预选制。但1986年修改后的选举法取消了这一做法，1995年修改后的选举法仍未恢复选民对候选人提名的预选权，只是恢复了间接选举中的预选制。当然，在实际的人大代表候选人提名中，一些地方仍在使用预选制。为什幺预选制被取消呢？在原本的制度设计中，预选制就仅仅是提名中的一种辅助措施，更主要的是它运用起来比较费时费事，很多选举组织者一般不太愿意采用这一制度。可以说，虽然这一制度很民主，也很公正，但并不合乎选举效率原则。

　　还如，中国选举法历来规定各政党、人民团体可以联合或单独推荐候选人，选民10人以上联名也可推荐候选人 [34].而且各地在选举实践中为了保证选民的提名权，还专门限定各政党、人民团体的提名总量。如北京一般规定各政党和人民团体提名的候选人不能超过候选人总数的20%，上海一般规定的比例限量是15%. [35] 这些规定也可以说很民主，很公正，但过多地保护选民的提名权显然会使提名的候选人数大大多于正式候选人数，使得正式候选人的确定过程非常艰难，最终要幺是组织者怕麻烦而违背民主原则草草确定，要幺就是认真按程序走，使得选举效率很低。实际上，现代选举虽然都不排斥选民的联合提名和个人自荐提名，但往往对选民提名有附议、保证金等限制，以免选民提名中的随意性和不严肃性影响选举的组织效率。

　　鉴于以上问题，再考虑到随着未来中国直选制层级的提高，选区越来越大，选举甚至还要合并进行等都对选举的效率提出越来越高的要求，我们主张，未来的候选人提名制必须加以改革和完善。基本原则就是，从直选的实际出发，既要保证提名的民主性和公正性，又要兼顾选举的效率性，减少提名的候选人数和选民参加选举的次数，更主要的是要选出真正合格的代表来。为此，应做到以下几点：

　　一者，将候选人的资格法定化、具体化。这是降低候选人数和提名出高素质候选人的根本保障。要解决这个问题，首先就要从法理上破除选举权与被选举权的一致性逻辑。对此已有学者作过探讨，并主张中国选举权应和被选举权分离。 [36] 然后就要根据代表工作的一般特点和不同层级代表工作的具体特点，以法律的形式将代表的思想道德素质、政治参与素质、文化专业素质等做出尽可能详细的规范。对此，中国一些地方已经有所尝试。例如，河南省1997年县级人大代表的选举就对代表候选人的资格提出了一般要求：有强烈的法律意识，能模范地遵守或贯彻宪法和法律；有高度的政治责任感，对人民负责，密切联系群众，为人民服务，积极带领群众奔小康；能代表人民的利益与意志，积极参政议政，依法参与行使好国家权力，并有一定的独立审阅文件的文化水平和表达能力；热爱代表工作，积极参加代表活动。 [37] 对这些资格，选区的选举组织应采取各种可行的方式对每一位拟提名的候选人严加考核，同时用民主协商等办法确定正式候选人。

　　二者，提名候选人应主要发挥政党与人民团体和企事业单位的利益整合功能，同时加强政党、人民团体及单位内部提名的民主化建设。政党提名是各国选举中最流行的办法，这在容许政党竞选的国家更是如此，其中包含着在代表提名方面相当程度的合理性。因为政党组织是社会利益的整合工具，政党组织能从他们所代表的阶级、集团整体利益和各方具体利益的高度全面权衡候选人的提名问题，所以政党能提出更高素质的候选人来。越是高层的代表选举，越是受各政党的重视，各党候选人的提名也越是慎重。因此，直接选举越是往高

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