要加强对该发展战略的研究，还特别需要加强对日常选举事务的管理和对现有直接选举制的具体制度加以修改和完善。在此，我们从中国推进上述直选制发展战略的实际需要出发，再结合国内外选举实践中的成功经验，拟对加强直接选举管理和完善直接选举的具体制度作几点构想。

　　首先，要自上而下层层成立既专门常设又综合统一的选举工作机构。

　　新中国建国后的选举机构曾经历多次变化。1953年的选举法曾规定从中央到地方由各级人民政府任命选举委员会，并对各级选举委员会的组成人数、任务和期限等做出了详细规定。当时的选举机构体制明显属于行政型体制。1979年，选举法将各级人大代表的选举机构首先分为两类，一是间接选举的选举机构，二是直接选举的选举机构。前者从上到下是各级（地市级以上）人大常委会。后者则是县、人民公社（后改为乡）两级选举委员会。县级选举委员会受县级人大常委会领导，乡级选举委员会受乡级人民政府领导。可见县和县级以上的选举机构属立法型体制，乡级选举机构则仍属行政型体制。1986年修改后的选举法将乡级选举机构改由县级选举委员会领导。这样，中国的选举工作机构便全部改为立法型体制。

　　中国现有的选举机构体制近来受到两方面的质疑：一方面的质疑来自民政部门。它们认为人大代表不应由人大本身的选举来自我认定，而应由民政部门来组织。因为它们有组织地方人大代表选举的经验 [26]；它们还有组织选举基层群众自治性组织方面的经验。另一方面的质疑来自学术界。部分学者既不同意人大机关的自我认定式选举，也不同意选举组织权交还民政部门，而主张设立独立于人大和政府之外的专门的选举机构。

　　的确，选举机构的独立性有很重要的意义。但我们以为，如今中国选举机构的最大问题并不在于这一点，而在于并没有统一、专门或常设的选举机构体系。选举法将人民代表的直选机构与间选机构分开，在县乡两级设有专门的选举委员会，但它们是临时性的组织，只在选举期间才存在。而在县以上直至全国通常连这样临时的专门机构也没有，仅由各级人大常委会代行。这样的组织体制较为经济，且也基本适合80年代以来的选举管理需要，然而它最大的弊端是，没有全国统一而专门或常设的选举事务领导和管理机构，就不能对全国的选举进行经常性的专门研究、规划、组织和协调。恐怕这也是中国在组织机构上长期缺乏直选制发展规划的一个原因。若从未来推进直选制发展战略的需要来看，现有的选举组织体制更是远远不够的。直选每提高一个层级所带来的领导与组织工作量都非常大，何况直选层级的提高还有快慢之分，其间同一层级人大代表的选举方式就可能是间选与直选并存，因而选举中的问题无疑是相当复杂的。对选举机构而言，特别是高层的选举机构，并非组织了一次选举就可以完事，最重要的是可能还要受理相关选举争讼，对本次选举进行总结，对未来选举进行研究，以便下次选举组织得更好，并为直选层级的进一步提高做准备。一句话，制定和实施科学合理的直选制发展战略与具体步骤，必须建立统一而专门的选举机构。

　　鉴于此，我们主张，目前中国就应该建立既专门常设又综合统一的选举机构体系。一者，在全国范围内从中央到乡镇层层建立立法型选举委员会，该委员会目前仍由各级人大常委会组建和领导，可考虑作为各级人大常委会的一个专门委员会。为了公正，该机构的组成应有各党派及其它各方代表参加。地方各级选举委员会在业务上要接受上级选举委员会的指导。未来可考虑实现相对独立化，即仍由人大常委会负责组建，由行政部门给予人力物力支持和保障，只是该机构一旦成立就要独立行使选举事务管辖权。

　　二者，该机构的职权既是专门的又是综合统一的。“专门”是指该机构仅管辖选举事务。“综合”是指该机构不仅应管各级人大代表的选举，而且应管基层自治组织的选举，以及将来要实行的县乡行政首长选举；不仅应管理一般的选举事务，应负责选举制发展的长远规划和具体的政策研究，而且还可以管辖一般的选举诉讼。这样就把全国各类的选举管理权统一起来，以便统筹兼顾，发挥综合管理效应。

　　三者，既然该机构将各级各类选举事务的管理权统一起来，就应是常设的。根据管理层级、幅度和事务多少而设置具体的部门，配备相应的人员和办公设施。在这方面，我们应该借鉴印度选举委员会的经验。

　　其次，要继续维持并完善选民登记长期有效制。

　　前面第四章的研究已经揭示，任何直接选举的成功举行都离不开有效的选民登记。最有效的选民登记当属自动登记制。中国长期以来就特别强调高参选率，因而格外重视选民登记问题，实行的也是自动登记制。并且考虑到中国人口众多，每次选民登记工作量太大，为了简化手续，减少工作量，中国便于1986年修改后的选举法中规定，选民资格一经登记就长期有效。每次选举前仅对将于选举日前新满18周岁的公民、被剥夺政治权利期满该恢复政治权利的选民，对新迁入的选民予以登记，并对已迁出者、死亡者和被剥夺政治权利的人从选民册中予以除名。这本来是一项很好的登记制度，但实践中并没有达到制度预定的效果。据有关方面的解释，其原因主要有：选区的工作机构在选举结束后就撤销，工作人员也都是临时的，特别是乡级人大没有常设机构，使得选民登记资料很难完整地保存；同时人口大量流动，对已经登记的选民还要重新核对，而且不少选民的选民证早已丢失，与其补发，不如重新登记，颁发新选民证，因为新登、核对、补发与全部重新登记在工作量上相差无几。 [27]

　　对于实践中出现的这一问题，有的提出，既然选举法的规定不合乎实际，选民登记的长效制就应修改，仍实行每次重新登记制。而我们以为不然，今后不但不能取消选民登记长效制，而且还应该继续维持并完善它。一来是因为，从直选制的长远发展战略看，以后随着直选制层级的提高和范围的扩大，选民参加直接选举的频率会较现在更高，因而选民登记的任务会更大，每次都全部重新登记显然不现实。二来是因为，该制度所出现的上述问题并不是该制度本身不好，而是有关选举制度和该项制度还不完善所致，完全可以通过制度的完善加以解决。

　　办法之一是，建立常设的选举委员会，特别是基层政权中的选举委员会应有适量的专职工作人员负责选民登记及相关的事务，并逐步实行计算机化和网络化管理，这就不会出现以往选民登记档案丢失现象，且便于流动人口的选民资格认定。

　　办法之二是，给登记过的选民发放长期有效、质地较好易于保存并含选民照片的选民证。这就无需于每次选举前都发放选民证。若遇丢失，可及早补发。选民持该证就可以参加各级人民代表选举，也可参加基层自治组织选举以及将来可能实行的县长乡长直接选举。这不仅有利于选民参加本地的各类选举，而且有利于流动选民参加外地选举。该证就有些类似于许多国家专为流动选民所出具的选举权证明书 [28].当然，流动选民参加外地选举，必须提前在外地登记，并且一旦在外地登记参选，外地的选举机构应负责通知该选民原居地选举机构，以防重复登记和重复计算应参选选民数。

　　办法之三是，由法律规定公安户籍管理部门、法院、有关医疗机构在选举登记期间分别负责向有关选举机构报告新满18周岁公民的情况、选民户籍变动情况、有关服刑人或被判刑人在即将举行的选举期间所应享有的政治权利状况和有关选民的精神健康状况等。当然，为此还有许多细节需要考虑，如选民证的设计就应统一化，应适应各类选举的长期需要。

　　第三，建立层级分明又动态平衡的小选区制

　　在当代流行区域代表制的背景下，选区的划分便显得十分重要，常

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10]  下一页