务的方式对各利益相关者利益进行损害。国家通过实施强制性的相关法规和措施进行限制，保护了各利益相关者在大学治理方面的合法利益，这实际上是引入了大学治理的外部机制，在一定程度上使大学的治理机制不得不从单一的内部治理机制过渡到内外机制共存、相互补充、相互协调的机制结构上。此外，由于中国的特殊国情，大学领导体制的变革必须在党和政府的主控之下，外部的市场机制对大学经营管理者的选拔和甄别作用对大学说来到底有多大，不是一件自然而然的事情，而是取决于党和政府对市场机制的利用程度。就此而言，大学治理的机制结构变迁方式也是强制性的。

（二）中国大学制度变迁的单主体困境
制度变迁理论认为，制度变迁的主体既可以是政府，也可以是单个行为主体，即个人或利益集团。以政府为主体的变迁是强制性制度变迁，以个人或利益集团为主体的变迁是诱致性制度变迁。从历史发展的脉络中，我们可以看到，在新中国成立初期及以后对中国社会主义发展的探索时期，由于当时的时代背景，“政治决定一切”，“政治挂帅”。在中国的大学里，政治权力占绝对主导地位，学校的一切规章制度，甚至于教材的选用、课程的设置、教师的聘任等都事无巨细地由政府包办。知识分子被视为异己，被当作教育和改造的对象，没有任何的政治地位和学术权力，当然不会在制度安排上被赋予权力。随着政治和社会条件的变化，随着市场经济的逐渐发展，我们又发现，大学的政治权力日益退出，行政权力渐渐凸显，学术权力也经历了一个从完全真空到“初露端倪”的过程，教师的社会地位得到明显的提高。1998年《高等教育法》第四十二条确立了高等学校学术委员会的权限，其中规定:“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，平定教学、科学成果等有关学术事项。”并以第四十三条规定:“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理与监督，维护教职工合法权益。”但是我们又发现了这样的一个事实，《高等教育法》只是规定了学术委员会在相关学术事务中的优先决策权，同时赋予教职工代表大会以某些抽象的权力，却仍然没有赋予学者在大学内部事务管理中的权力。另外，中国大学在计划经济的土壤里，市场主体的缺失也直接导致了政府的主导地位。

虽然，近年来民办高等教育和其他形式的高等教育不断发展，但从根本上看，这些非国有的大学因在专业设置、办学层次、招生批次等方面受到政府的强有力的干预而致发展速度不令人满意，其在大学制度变革中的作用也将受到限制。但可以预见，随着非国有大学在数量和质量上的缓慢提高，将在中国大学制度变迁中起到重要的诱致性作用。

综上，从中国大学发展的历史进程中可以看出，我国大学发展始终以强制性变迁为主要推动力，这不仅体现在大学与政府的关系上，也反映在大学内部治理体制和运行机制中。新中国成立后，为了在经济条件十分有限的条件下推动高等教育向大众化方向前进和确保大学的社会主义方向，客观上决定了一段时间内采取强制性变迁方式的合理性。随着社会经济、政治、文化的变化和发展，强制性变迁面临困境，诱致性变迁后续跟上，经过30多年的变迁，从形式上看，大学治理结构确实有很大的变化，比如，实行校长负责制，从法律上规定大学校长的法人地位；扩大大学自主权，坚持专家治校，民主管理的要求；转变政府职能，政府由直接管理转向间接调控，等等。但实际上仍是新瓶装旧酒，大学治理的格局并未有多大实质性的变化，强制性变迁仍居主导，在强制性变迁方式下的诱致性变迁面临重重阻碍。从整体上看，我国大学治理结构的变迁效果并不好，出现治理结构的低效率情况。
三、中国大学发展与改革的制度逻辑

根据上述分析，改革开放以来我国大学的发展路径呈现出典型的强制性制度变迁特征，而且，在强制性制度变迁下，能产生诱致性制度变迁的因素也受到抑制。因而，通过改革大学发展的制度约束促进我国大学的发展，可以有两种思路，即继续推进强制性变革和培育诱致性变革的力量。并积极推动有强制性制度变迁向诱致性制度变迁转化。

（一）继续推进强制性制度变迁

大学治理结构的变迁采取的是强制性制度变迁方式，这种变迁方式有较多的处：一是制度安排比较快和及时；二是不涉及决策者利益的制度安排易于出台；三是可控性比较强，由于变迁是政府主导的，其变迁路径、变迁方向、变迁的程度在政府的预期内，政府比较容易控制变迁的速度，保证变迁符合政府的意图；四是渐进式改革可以获得最大限度的支持和保持改革的连续性。

虽然，改革开放过程中大学治理机制在强制性制度变迁中取得了一定的成绩，但在权力结构、委托-代理问题和人事管理等方面还存在着制约大学发展的诸多问题，继续推行强制性制度变迁，就要着力解决这类问题。

首先，在权力结构上，要平衡政府力量与学校自治力量之间的关系，平衡学校内部学术力量之间的关系。而在我国，前者显得尤为重要。要明确划定政府与高校之间的事权，在提高大学自主权的基础上推进大学自治。

其次，大学治理结构中的委托-代理问题。无论公立大学还是私立大学，只要校(院)长不能包办该经济主体的一切事务，就存在委托-代理关系，而理清委托人与代理人的关系也是大学治理结构强制性制度变迁应解决的重大问题。作为政府的代理者——学校管理者，主要由政府任命，很难形成一个充分竞争的代理人市场，造成代理人相对缺乏责任感，风险感和约束感。在强制性制度变迁中要改变这种“铁饭碗”制度，可以建立通过投票的方式淘汰行为效率低下的代理人机制。

虽然在一段时间内，政府在大学治理结构的变迁过程中仍然发挥着主导作用，在某些方面甚至会得到强化，但是，随着高等教育的发展和高校办学自主权的逐步落实，我国大学治理结构的诱致性变迁将日臻成熟。为此，政府在具体管理行为方式上必须要进行调整。治理理论强调协商、交流、合作和多元的互动管理方式。据此，政府应由以行政手段为主的“干预”和“包揽”式的直接管理逐步走向以宏观调控为主的“规范”和“协同”式的间接管理，主要以以下方式为主:一是法律调控。这是规范、管理大学活动的最有力的调节手段，高等教育的立法必须具有强制性的法律效力，任何地方政府和大学都不得违背。二是经济调控。政府通过拨款、资助、投资、奖励、招标、政府采购和公益信托等手段，对大学发展的规模、速度、结构等进行调控。三是信息监督调控。通过信息服务，政府可以实施对大学运行的舆论监督。政府应通过评估、调研等途径向社会发布关于大学运行的真实情况，为民众积极参与大学治理提供依据。四是质量评估调控，政府应通过质量评估来实施质量监督，保证大学治理结构的活力和效率。
（二）加强培育诱致性变迁力量

大学治理结构的诱致性变迁的改革主体来自基层，主要包括高校官员、专家学者、社会利益群体或先知先觉、家长、学生等。这些基层行为人通过分析发现或认识到某种制度安排有潜在的利润，且预期的利润收益大于预期的成本，就推动或者影响上级政府，上级政府也以同样的方式影响它的上级政府，直至决策安排好制度，从途径上讲是自下而上的。因此，要确实进行诱致性变迁，就必须首先落实大学校长的法定代表人地位；必须以思想启蒙为先锋；加强基层治理主体的塑造；构建成熟的市场环境，培育健全的市场治理机制；建立有效的制度实施机制。

首先，要真正实现在制度上和观念上确立大学校长法定代表人的地位，必须依赖外部环境提供的可能和大学自身的制度建设，也需要建立相应的组织机构和管理原则。一是相应法规

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