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【摘要】进入现代化进程以来，国家降低管理乡村的交易费用的努力一直难尽人意。而这主要源于国家对乡村交易者亦即乡村的地方权威始终缺乏有效、经济的监督方式。新时期村民自治的制度创新，通过吸引村民参与并藉由信息优势发挥对地方权威良好的监督作用，使得国家管理乡村的交易费用真正可以最小化。不过，治道的制度创新仍须在组织内涵与外延两方面进一步拓展和完善。

【关键词】 乡村治道；组织变迁；交易费用；村民自治；农会

【中图分类号】D035

【文献标识码】 A

【文章编号】 1001-4527(2010)01-0081-05

【基金项目】教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“增强政府社会管理和公共服务能力的农村综合改革研究”(09JJD840004)。

【作者简介】 王勇（1975-），男，江苏淮安人，南京信息工程大学公共管理学院副教授，管理学博士，主要从事公共管理与乡村治道研究。

新制度经济学的诸多分析工具迄今已被广泛应用于政治学研究之中，研究者所极力称道的是，其对于观察政治现象时形成更为深刻和独到的认识着实大有裨益。例如，检视当下我国乡村治道变革，并对其趋向作出探讨，制度变迁理论即可以为此提供一种相对“另类”的视角，进而引出和廓清有关乡村治道的一些深层次问题。由于治道的现实基础即是民间组织的发育和成长，运用制度变迁理论作出考量尤其可以辨识和厘清乡村治道的组织创新问题。

“组织”本质上乃是用于确立公共品的生产与分配的框架安排，所以新制度经济学将组织也视作一种制度。对此，W. W.拉坦说道：一个组织一般被看作是一个决策单位，对资源的控制由组织实施，制度概念当然包括组织的含义；舒尔茨也认为：制度概念应扩展于公司、学校、飞机场、农业实验站等组织或机构。将组织同样视作制度，这是一种很精辟的理解，也正由此，本文才决心大方地借用制度变迁理论来思考乡村治道的组织变迁与创新。更明了地讲，所谓制度变迁在本文中主要指组织变迁。

制度变迁是如何发生的？这里要引入新制度经济学一个中心概念：交易费用。最初，这一概念在科斯那里，是指“产权从一个经济主体向另一个主体转移过程所需要花费的资源的费用。这包括作一次交易（如发现交易机会、洽谈机会、监督费用）的费用和保护制度结构的费用（如维持司法体系和警察力量）”②。张五常后来对交易费用作了更为开放的界定：广义而言，交易费用是指那些在鲁宾逊·克鲁梭（一人世界）经济中不能想象的一切费用，在一人世界里，没有产权，也没有交易，没有任何形式的经济组织。要之，交易费用将会包括经济交易实施过程中的全部执行费用。为降低交易费用，新制度经济学者的核心主张即是：制度的供给是极其重要的，制度的产生和功能即是为了降低交易费用。进一步来说，制度包括组织的相互替代和更新，最主要的考虑即在于节约交易费用。除此之外，制度变迁理论亦发现，国家在制度创新中起着决定性作用，其可以法律、命令的形式承认诱致性变迁产生的新制度，或者利用公权力推行强制性制度变迁。当然，出于交易费用的权衡，国家也可能维持低效或无效的制度。

事实上，当代中国乡村政治生活所演现的制度（组织）变迁，最为重要的推手正是国家，并且也正像制度变迁理论所揭示的那样，国家这样做，乃是考虑到降低管理乡村社会的交易费用。当然，这里最好先弄清楚国家与乡村社会之间是否存在“交易”？若将交易一词单纯理解为经济市场交易，就很难得出这一结论，好在公共选择理论提醒我们，经济市场与政治市场是可以打通的。比如国家对乡村社会的管理，就完全可以看做具有经济交易的性质。交易一方是国家，另一方则通常是实际管辖着乡村社会的组织；国家所付是接受和认可后者管辖乡村的合法地位，所得则是后者助其落实相关法律政策，提取乡村经济资源，以及维持乡村的社会秩序。

结合对国家政权建设的历史回顾，更能加深对上述问题的认识。由查尔斯·蒂利提出的这一概念，简单地说，即是现代化过程中以民族国家为中心的制度与文化整合措施、活动及过程。历史研究表明，传统中国的政治结构实为“官民共治”，国家政权并没有深入乡村社会，乡村真正的管辖权掌握在宗族组织等地方权威手中，只要获得这些地方权威象征性的承认，国家总是不轻易越过与地方体之间一个相安无事的隔层，去挑战其在乡村的权力秩序的。晚清以来，由于背负了现代化的强烈使命，国家政权建设提上历史日程。国家有意识地加强了对乡村社会的渗透和控制，毋宁说，是实施一场“交易”：通过建制改造授予地方权威官方身份；等待的结果并非限制也非扩大后者对乡村的管制权，而是希望其更好地帮助完成国家庞大税赋的收集任务。在这场交易活动中，地方权威收获颇丰：原先必须以服务乡村利益共同体而获得来自乡民的合法性，现在的支持系统则转向了国家，其从而有恃无恐，不仅可以继续自己的统治原则，而且逐渐减少了对乡村公共责任的承担。非但如此，他们还利用官方身份，进一步混同私益目标和国家目标，在为国家征税的同时，往往借机自己提取一部分或干脆打着国家名号直接向乡民敲诈勒索，从而蜕变为“赢利型经纪”，并使得国家政权“内卷化”。如此，就不难理解，国家在这场交易中反而相应付出了极其高昂的交易费用，无论是收集地方权威真实信息的费用，对其作出监督的费用，以及被其讨价还价而暗中截留的费用，这些都达到了难以承受的地步。

新中国成立了。国家要真正减少管理乡村社会的交易费用，就需适时推动制度的创新。实行土改铲除旧的赢利型经纪是一项重要举措，随之更重要的制度创新则是确立人民公社体制。一方面，作为国家代表的公社在农村社区发起建立了强有力的下级组织——生产大队和生产队，国家的决策、指示可以很快传达乡村每个角落；另一方面，公社通过各种运动、宣传让主流意识形态在乡村广泛传播，从而进行了有效的文化整合①。藉由这两方面，不仅“几近”完成了国家政权建设的任务；而且国家对乡村社会管理的交易费用也确可以大大减少：（一）公社之下的生产大队和生产队乃是乡村新的地方权威，其成为了国家政权体系的一部分，与国家之间真正形成了内部等级分工关系，从而将之前主要为外部的交易费用转化为在一定时间内相对低廉的内部交易费用；（二）制度变迁理论注意到，意识形态能修正个人行为，减少集体行为中的搭便车倾向。公社代表国家对大队和小队干部进行严格的意识形态教育和灌输，正起到了这样的作用，从而也在相当程度上节约了国家所须花销的交易费用。

不过，研究显示，公社体制后来对国家管理乡村的交易费用的控制并不理想。由于公社体制下的乡村政治仍是沿袭以往惯例，生产大队、小队乃至公社机构的权威均系上级授予，所以主要以上级要求而非农民需要为准绳，达不到上级指标则以虚报充之，直至形成“制度性说谎”现象；更有甚者，干部掌握着实际的定税权，虽然上缴国家的税收部分一直是确定的，但以完成“公共”任务为名，提留的“公共积累”部分却不顾对农民利益的损害逐年增多，并且多数被干部不受限制地浪费性使用甚至贪污。由此可见，公社体制并没有真正消除赢利型经纪，至少其产生的可能。也因此，一定程度上类似于建国之前的情景，国家在同乡村新的地方权威交易活动中，对交易费用的节省是非常有限的。除此之外，公社集体化致使经济低效率运行，国家对乡村资源的汲取能力式微，这也意味着国家在与乡村的地方权威交易行为中

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