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[摘 要] “小金库”是滋生腐败现象的肥沃土壤。“小金库”问题屡禁不止，其原因是：部门和个人利益驱动、监督制约和管理机制不健全、相关法律支持力度不够、惩处不力等。从源头上治理“小金库”，必须要把它作为一项长期的任务有重点地加以治理。其关键是要加大惩处力度，完善相关制度，进一步规范资金渠道，培育有利于治理“小金库”的人文环境，从而建立起治理“小金库”的长效机制。

[关键词] 经济管理；小金库；治理

[中图分类号] F810.2

[文献标识码] B

一、“小金库”的治理情况

“小金库”是改革开放以来计划经济向市场经济转轨过程中出现的，主要指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。我国大范围的“小金库”治理主要有三次：第一次是在1989年。针对“小金库”蔓延，消费基金增长过猛，奢侈浪费严重的问题，国务院下发《关于清理检查“小金库”的通知》，决定结合税收财务物价大检查对“小金库”进行一次全面清理和检查。第二次是在1995年。党中央、国务院针对“小金库”屡禁不止、严重败坏党风和社会风气的问题，以国办发[1995]29号文件，批转了财政部、审计署和中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》，在全国范围开展了大规模的“小金库”专项清查，对21万多户企业和单位进行了重点检查，共查出违纪金额40多亿元，对1万多个单位和企业进行了经济处罚，对130名有关责任人给予了党纪政纪处分或移交司法机关处理。1995年后治理“小金库”工作开始寓于财政资金规范性、安全性、有效性的日常监管和大的专项治理工作之中。如陆续开展的预算外资金清查、会计信息质量检查、银行账户专项清理、落实“收支两条线”情况检查等，都把查处“小金库”问题作为一项重要内容。同时，审计部门也把“小金库”问题作为了日常审计的重点内容。尽管对“小金库”问题，党中央、国务院一直三令五申、严令禁止，每年都有各类检查和财务审计，但是这一问题仍然屡禁不止。第三次是在2008年。按照第十七届中央纪委二次全会精神和国务院第一次廉政工作会议精神，对“小金库”问题开展了全国性的治理。从各省自查的情况看，情况并不乐观。在查处中还发现，与过去相比，“小金库”问题出现了许多新的变化和特点。

二、“小金库”的新特点

1．数额逐步攀升。从这些年查处的情况看，尽管每年对“小金库”都有各种检查，但“小金库”的数量不仅没有明显减少，而且出现了上升趋势。从国家审计署披露的资料看，从1998年到2006年上半年，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）金额1406亿元，其中，机关事业单位730亿元，企业396亿元，金融机构255亿元。数据表明，查处的“小金库”数额呈逐年上升趋势。2005年查处了312亿元，是1998年的3倍。这从一个方面反映出，这些年来“小金库”问题日益严重，数额不断增大。

2．手段不断翻新。从资金来源看，除了乱收乱罚，截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外，又出现了虚列支出，虚报冒领套取财政资金等新手段。如，最近有关部门发现，民航宁夏安全监督管理办公室自2004年成立以来私设“小金库”457.5万元，其中采取虚开多开发票的方式套取预算资金219.2万元，虚拟公司截留收入53.4万元。

3．形式更加隐蔽。从表现形式看，除了以现金形式由相关人员保管和以个人名义在银行公款私存外，又出现了向下属或关联单位转移的方式。有的单独设置账外账，有的入往来账，有的甚至凭白条或口头指令支取，有的干脆在下属单位列支或在关联单位进行“充值消费”。

4．用途日益腐化。不仅用于单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等“灰色消费”，而且相当一部分用于满足个别人的利益，进行送礼、行贿、挥霍、因私消费甚至贪污私分等“黑色支出”。据某省检察机关抽样调查，63%的贪污案件涉及“小金库”，贿赂案件中42%的行贿款项来自“小金库”。

三、“小金库”屡禁不止的原因

1．部门和个人利益驱动。一些单位将部门利益和个人利益置于国家利益之上，以“小金库”的形式为单位和职工发奖金，谋福利。也有一些单位的主要领导打着为单位和职工谋取利益的旗号，将“小金库”作为沽名钓誉的资本。有的甚至出于跑官买官的需要，将“小金库”当成个人的“小钱柜”用于行贿，满足个人欲望，任意挥霍，甚至贪污私分。一些上级主管部门对下级单位的“小金库”问题“睁一只眼，闭一只眼”，甚至对享受下级单位的“上贡”乐此不疲。总之，“小金库”已经形成了一个个利益共同体，泛滥成风，积重难返。

2．监督制约和管理机制尚不健全。一是预算管理制度改革还没有到位。部门预算还缺乏刚性，存在审核不严、执行偏松的问题。收支两条线的管理在一些地方和部门还不够严格。对基层预算单位的国库集中支付还没有到位，一些专项资金还置于国库集中支付体系之外。二是财务管理制度存在薄弱环节。财务管理混乱，会计信息失真，发票管理失控，现金管理不严，多头开户，资金体外循环的问题仍十分突出。三是监督制约的长效机制还未健全。目前还缺乏对“小金库”进行有效监控的信息技术手段。财务信息还不公开，内部控制乏力，缺乏社会监督。

3．相关法律支持力度还不够。国务院1995年对“小金库”的范畴作了诠释，但没有上升到法律层面，而且十几年来一直没有修改过。现行的《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《刑法》等法律法规中没有明确规范“小金库”的外延，对“小金库”的处理处罚机制、标准的设计还需要进一步研究。如目前对“小金库”的经济处罚最高限额5万元，而且行政事业单位与企业同等对待，如果一个单位“小金库”上亿元，与只有几万“小金库”单位的处罚相差无几，很难起到威慑作用。

4．惩处不力导致违法成本过低。这些年来，虽然有关部门多次组织对“小金库”进行专项清理，但对发现的问题重经济处罚，轻人事处分，一般只作收缴和单位罚款，而对相关责任人特别是单位负责人处分较轻甚至不追究责任。查处“小金库”的实践表明，没有单位负责人特别是“一把手”的首肯、默许和纵容，“小金库”是很难形成的，不管住领导，“小金库”就很难根治。但目前对违反规定、私设“小金库”的单位领导的惩处，往往不够严厉。惩处不力，大大降低了违法违纪成本，不足以起到震慑的作用。

四、从源头上治理“小金库”的对策措施

1．把“小金库”治理作为一项长期任务，明确一个阶段的治理重点。“小金库”治理的历史轨迹可以看出，“小金库”的存在有一定的惯性，不可能一下子就可以治理，必须要树立长期性、艰巨性的“治理”思路。因此，出台当前乃至今后一个时期治理“小金库”的指导性意见，把日常治理与专项治理行动结合起来。对“

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