不追究其所有权之归属,经历的路程是“公所有权-私所有权”,仍不变其公共使用目的,摒弃了形式主义,而我国的情况大不相同,公路的所有权和经营权就能说明这一问题。公路作为公产,本应由国家投资兴建,但应财力考虑,“国家鼓励,引导国内外经济组织依法投资建设,经营公路,该法第4条第2款”。在建成之后,本着“收回投资回报”原则(公路法第60条)由投资方收费经营。而且,有偿转让公路收费权的公路,转让收费权合同约定的期限届满,收费权由出让方收回,而由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路,约定的经营期限届满,该公路由国家无偿收回,由有关交通主管部门管理。(公路法第65条)。由此可见,即便有此鲜见的法律条文,也并不完全意味着“公所有权-私所有权”的移转,而只是国家为建设公路的一种权宜之计,最终仍将所有权完全收回。由此可见,我国的公产法律制度如何地不健全。在承认期转让法律性质的前提下,得出其可为强制执行标的则是自然的。
3、取得时效的限制
取得时效与消灭时效(又称诉讼时效)是时效制度的两个组成部分。取得时效是指无权利人以行使所有权或其他财产权利的意思,公然地、和平地继续占有他人的所有物,经过法律规定的一定期间,即依法取得其财产所有权或其他财产权的法律制度。法律之所以承认此项制度,乃在于维护因一定事实状态继续一定期间而建立的新的经济生活秩序,期能尽速确定当事人间的法律关系,并排除因岁月流逝而发生举证责任之困难。同时,使长期继续占有了有之物者,无论善意与否,均能取得其所有权,也具有促进物尽其用的社会功能。37取得时效的构成要件包括:占有人对动产和不动产的占有须为自主占有、和平占有及公然占有;占有之始须为善意、占有之标的物须为他人之物、须经过一定期间。关于公产是否适用取得时效制度,各国立法例并不一致。瑞士民法规定,须非无主土地及公物,乃得为取得时效的客体。日本学者鸠山在其所著《日本民法总论》中主张私人于所有权取得后,在未废止公用前,其公用仍然继续者,不妨认其取得时效。38而美浓部达吉则认为不适用取得时效制度。法国人认为,取得时效对公产的危害,是行政主体在不知不觉的情况下丧失所有权,这是对公产的公共使用使命极大的妨碍,公产不能作为取得时效标的,只有行政机关的诉讼中能够主张,其他诉讼当事人不能主张。最高法院也认为行政机关不能抛弃公产禁止取得时效的利益。39在我国,取得时效制度并未建立。我国《民法通则》仅规定了消灭时效制度,而取得时效制度作为物权法制度的重要组成部分一直为学者所倡。当然,行政公产制度仍与一国经济制度有密切的联系。基于我国行政公产的现实景状,在行政公产领域不应当适用取得时效制度。所以,对占有人所占有的他人之物,并不包括行政公产。
4、公用征收的限制
公用征收是行政主体强制取得财产的重要方法,它是指行政主体为了公共利益目的,按照法定的形式和事先公平补偿原则,以强制方式取得私人不动产的所有权或者其他物权的行政行为。公用征收制度的设立在于达到强迫私人转让不动产所有权以达到公用目的。公用征收实际是建设公产的一种手段,尤其是在政府进行公共工程建设公产时才使用公用征收。由于公产的设立与公用征收的目的均为公用,由此引发的问题便是公产能否适用公用征收制度。有些情况下,已现存的公产的目的与将实行公用征收的目的相悖。例如将某段公路“征用”以便修筑铁路通过。这时,实际上涉及的是公产设定用途的改变问题,而非真正的公用征收问题。也就是说,公用征收显示的是一定程度的外部性行为,用途改变则是内部性的行为,两者并不相同。所以,一般而言,公产不适用征收只对私人所有的不动产进行,行政主体所有的不动产,应区别公产物体和私产物体,行政主体的公产不能作为公用征收对象,私产的地位和私人所有的财产一样。我国有关公用征收的法律制度尚不健全,对于公产是否适用征收制度亦几乎无法可据。现有法律中也有一些零星的规定,似乎也来排除对公产进行征收的可能性。40原则上,公产由于其所担负的公用使命,所以不适用公用征收制度。
5、相邻关系的限制
自罗马法以来,民法为调节相邻土地间的利用,设有相邻关系制度。 我国《民法通则》也规定了这一制度。
公产的相邻关系是指公产和私人不动产毗连而产生的法律关系。这种法律关系的内容主要由公产和私人不动产相互负担的义务组成。包括两个方面:(一)私人不动产为公产负担的义务包括民法上的相邻关系义务和行政法规定的行政役权。民法上的相邻关系并非完全适用民法之规定,而是必须在不妨碍公产的公共使用使命时才可适用。当然,行政主体可以采用比较灵活的方式,比如民事合同、行政合同等形式规定为公产利益而由私人不动产所有者所负担的义务。当然,公产相邻关系适用民法只是极少部分。绝大多数公产相邻关系适用民法只是极少部分。绝大多数公产相邻关系主要是行政法规定的行政役权(administrative servitutes)。行政役权是指由法律所规定的,为了公产利益而对毗连的不动产规定的特别义务,对行政主体而言则称为行政役权。这些特别义务既可以是作为的,也可以是不作为的。例如,我国《电力法》第52条和第53条的规定41、《公路法》第47条第1款等。42(二)公产为私人邻地不动产所负担的义务主要是公共道路对沿途不动产所有者或使用者所负担的某些义务,于私人称为道路便利权。所以行政主体承担的这种义务范围极窄,仅限于公共道路公产、海洋公产等。道路便利权的内容主要是:1.必要通行权。公共道路沿途的不动产使用者、所有者可以不需凭证进入公共道路。2.采光权。公共道路沿途不动产所有者或使用者,可向道路方向安置窗户以获取日光照耀。3、排水权。包括相邻自然排水关系与相邻人工排水关系。从行政法理上讲,行政机关的行政行为侵害私人道路便利权时,受害人可向法院起诉。而当公共道路的公共使命结束之后,道路便利权便不复存在。原享受道路便利权的居民认为废除决定违法时,可依法向法院起诉,如受有特别损害,可以请求行政主体赔偿。
上述五项内容即是行政公产的主要特性。可以看出,行政公产的特性并非一成不变的研究内容,而是随着实践不断深入的。当然,它也有一些原则性的认识,这是我们认识的基点。
四、 行政公产的表现形式
行政公产的表现形式是指行政公产通过哪些具体的形式来实现公用目的。行政公产的概念有广义、狭义和最狭义三种。广义的行政公产包括财政公产、公共公产、公务公产、特许使用公产、公有公共设施公产、法定外行政公产和预定公产等,狭义的行政公产包括公共公产、公务公产,特许使用公产、公有公共设施公产,最狭义的行政公产则只包括公共公产一种。本文采用广义的理解,以下分述之。
(一)财政公产
财政公产又称收入财产,是指行政主体所有的资金、物资及其他设备,可以作为行政经费或财源的财产。财政公产无论表现形式是原物还是代价,或者间接以财产的收益或孳息,凡是以供财政之用均属之。例如,国库现金及有价证券(货币、股票、债券)、税收、捐献、国有土地森林收益、国有企业的产品、专卖局、信托局、招商局的盈余,电信、邮政运输收入、特种基金等。这种公产并非直接提供公用,而是以其交易价值或收益力来间接提供公用。对于财政公产,学界一般认为以财产所有权而言,与私人为各私产所有权主体无益,故应适用私法的规定43.德国学者称财政公产(Finanzverm?gen,Fiskalgut, Werbendes Vermogen)为行政主体 上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] 下一页
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