系而努力，只有当它依照体现社会联带关系的法律规则为他人提供服务时才是合法的强力。国家即统治者的强力虽是一种服务，但被统治者并不能任意拒绝服务，而应当、并且也能配合或协助统治者的服务。19同一时期，在德国，以纳粹法学家胡柏（E.R.Huber）为首的学者认为，个人在社会生活中处于构成分子的地位即“同胞法律地位”，“同胞法律地位永远与团体有关，并受义务之拘束，且非依个人意志而产生，而是依团体意志所产生。唯有在合法的范围内，此‘同胞之法律地位’方才是充满生气、活力及意义的。”20值得注意的是，在大陆法系国家，除了法国的波尔多学派和纳粹法学家提倡团体主义思想外，德国另外一位法学家-福斯多夫（ErnstForsthoff）的“服务行政”思想表明了一种从行政法视角观察的时代观点的出现。福斯多夫认为，19世纪末以来，人们的有效生活空间日益扩大，但所拥有的掌握空间却日见狭窄，社会依赖性日益增强，对利益的取舍日益需要协调，因而现代进步的思想，已将个人主义思想由团体主义取代，乃是不争的事实。21在此认识基础上，他还进一步提出了服务行政（Leistungsverwaltung或译给付行政）和生存照顾（Daseinsvorsorg）的概念。学术界对整个国家行政状况的理解和阐述无疑是较为精当的，工业化进程要求国家在行政中更加活跃，国家不仅要提供个人所需要的社会安全，还要为人民提供作为经济、社会和文化等条件的各种给付和设施，诸如水、电和煤气、交通管理、废水和垃圾处理、卫生保障、医院和养老院、学校、高校和其他培训设施、剧院、博物馆、体育场馆等等。德国学者认为，虽然国家仍然要执行“排除危险”的任务，但该任务在现时代可以通过社会、经济、文化等领域的供应、给付和补贴任务而得到补充。这个时代也被学者称为“行政国家”时代，行政的任务越来越多地体现在为人人们生活提供必要的条件和设施，而作为行政活动“物的手段”的行政公产无疑是具有越来越重要的意义，以行政公产作为行政目标实现的手段，应受必要的和特别的法律规范。行政公产也正是有了这些对新时代背景的全新认识才真正成为学界关注的焦点之一。22

　　二、研究行政公产的意义

　　行政公产是我国行政法学上长期漠视的一个领域。学者的视点一般集中在侵害行政的研究上，对于现代行政的精髓-服务行政却殊少关注。这固然与我国行政法学研究起步较晚有关，但主要的原因是学界缺乏对行政公产的导向性的注视。行政公产是依法行政的重要手段，因此从行政法学上研究行政公产已势在必行。以往属于公产的内容一般在经济学、经济法学以及财政学等学科中研究，缺乏从行政法视角的分析理论进行学理上的引导。所以，研究行政公产具有重大的理论意义与现实意义，主要体现在：

　　第一，促使行政主体依法行政。

　　行政公产是由行政主体所有或管领的，因而行政主体对行政公产负有保护和监管的义务。行政公产的使用关系（或称利用关系）是我们研究行政公产的重点所在。公产管理人与使用人之间就公产的使用会产生公产使用法律关系。例如，公共公产，例如道路、河流、桥梁、公园等因其供一般公众所使用，当然有使用关系的问题；而对于公务使用公产而言，也并非一概排除公众的使用。这些都充分说明了行政公产的有效管理同时是一国公民的福祉所在。而行政主体作为行政公产的所有人或管理人有权力、有职责去管理公产，通过行政公产这种行政手段达到行政目标。回顾我国的现状，由于长期以来行政法学不研究行政公产制度，因而使行政公产的失范达到了惊人的地步，国有资产流失、政府采购中的黑箱操作、土地资源的浪费、桥梁豆腐渣工程等等无不与缺乏行政法规范有直接关系。对行政公产的研究就是要为行政主体管理行政公产进行规范，完善相应的行政公产保护的法律法规。通过对行政公产学理上的考究进而丰富行政公产管理实体和程序规范，促使行政主体在行政公产领域的活动规范化。

　　第二，保障相对人的权益。

　　保障相对人的权益是与促使行政主体依法行政的目标是相辅相承的、行政主体依法管理公产实际上也是在保障相对人的权益，这是从相对论意义上来讲的。但我们认为行政公产研究对保障相对人权益仍有独立的意义所在。行政公产因其设置目的不同，对相对人提供的行政服务也各不相同，且因其公产对于行政相对人可能造成的损害的大小不同，因此行政公产与相对人之间的权益关系亦有具体分析具体研究的必要。比如行政公产的强制使用、许可使用、一般使用、特许使用等等关系就证明了行政公产与相对人之间形成了复杂多面的关系。当然，这种关系是不是法律关系仍有探讨的必要，因为法律关系的形成必须以产生某种法律效果为目的。而我国的公产理论尚未完善，更不用说比较完善的公产保护法律法规了，所以存在着大量的法定外公产和预定公产这些公产与相对人之间的使用关系是一种什么样的性质，受何等法律救济的保护，都是有待深化的问题。另外还应当指出的是，我们认为公产理论的研究有利于保障相对人的权益。这种权益不仅包括合法权益，而且还包括了一些反射利益、事实上的利益等等，而后者从某种程度上可以视作是潜在的待上升的法定利益，关键在于学界对反射利益、事实上的利益的研究能否有所突破，这是前提。

　　第三，实现公产管理的法治化。

　　研究行政公产的前两个方面是从行政公产的使用关系而言的，也是主要的意义所在，似乎管理关系显得不太重要，这种现象如同行政法学中研究外部法律关系比内部法律关系更为重要一样。但在我国，由于没有一个健全的法律制度环境保证，公产管理存在重大的法外空间。因此，我们还必须研究行政公产的管理关系。这种管理关系中既有积极地要求达成公产目的的情形，又有消极地除去障碍的目的，这些目的的实现必须推进行政公产管理的法治化。比如公产范围的界别与认定、公产的新设、改建或改良、公产的维持、修建、制作保管公产帐簿传册、公产邻接区域的公用限制、公产的必要公用负担特权、保全公产的结构及除去、防止障碍等措施，等等。这些有关于公产管理的内容也是行政公产的重要组成部分，对此部分的研究将大大有助于行政公产的法治化进程。

　　三、行政公产的概念和法律特征

　　（一）行政公产的概念

　　行政公产的概念是行政公产理论中的起始性问题。而对于概念的分析，一方面需要对其所包括的要素进行解析，这是概念的内核；另一方面不能忽视对其涉及范围的探讨，这是概念的延展度。行政公产的概念问题如同行政法学上其他理论一样仍然是众说纷坛。

　　公产（domaine public）一词最早出现于法国行政法学。法国的法律一般将行政主体的财产区别为公产与私产（domaineprivé）。因为两者适用规则不同，因而法国学者通常从两者比较的意义上把握公产的概念，法院在判决中根据财产的作用来区别公产与私产。19世纪时，法院认为只有供公众直接使用的私产，如交通大道、可通航的河流才是公产。20世纪初，奥里乌和狄骥提出除公众直接使用的财产外，供公务使用的财产也是公产。但是如何区分公产与私产仍然没有一个统一的标准。行政法院最初系用判例和学说才采取了一个较为明确和基本一致的标准。

　　德国行政法学上，公物（？ffentlicheSachen）制度与我国所讲的行政公产相类似。公物是指经由提供公用，直接用以达成特定公目的，适用行政法之特别规制，而受行政公权力支配的物。这些公物常常冠以公共设施（？ffentlicheEinvichtung）之名，以达成社会、文化和经济方面的目的。公物通常分为广义上的公物和狭义上的公物。广义上的公物指国家或自治团体直接间接供行政目的

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