使用的物，法律上称为公产或官产，包括财政财产（亦称收入财产，Finangvermoengen，Fiskalgut， Werbendes Vermogen）、行政财产（或称公用物，Verwaltungvermangn Sache des ？ffentlichenDientes）、共用财产（或称公用物，Sachen im Gemeingebrauch）。狭义上的公物（Res Publica， ？ffentlicheSachen）则指上述行政财产和共用财产，不包括财政财产在内，这一点与法国的“公产”范围相当。但其同时还包括“广义公物以外的物”，如，私人土地划为要塞、租用私人房屋为办公处所等也属于公物范畴。23

　　日本在明治时代引入了德国的理论，日本学者一般认为，公物是指国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物。24学界将公物概念作最广义、广义和狭义的理解。最广义的公物概念是指国家或公共团体等行政主体直接或间接供公用或公共用的物，包括行政财产与财政财产。广义的公物概念则指直接供公用或公共用的物，即仅限于行政财产。狭义的公物概念则仅指直接供公共使用的公共用物。广义的公物概念是学界通说。

　　行政公产理论主要是由大陆法系的行政法学者最先阐述和发展起来的。在英美法系，如美国就没有概括性的公产（或公物）概念。美国虽也存在道路、河川、海岸等，但一般是由《天然资源法》、《水法》等单行法律个别调整的。这些物的管理，一般以英国普通法理论中发展起来的公共信托理论作为基础。25在英国，包括大片土地的大量财产现在都属于英国女王、其他的公共机关和公法人诸如全国煤炭委员会、英国铁路委员会、英国广播公司以及伦敦政府港务局均有自己的财产。英国由于不区分公私法，因此这些“公共机关的财产”实际上并未为财产法排除。但其使用仍须遵循不同于一般私产的规则。可见，英美法系国家并非没有行政公产和行政公产理论，而只是采取了不同于大陆法系的方式解释和处理而已。

　　在我国，行政公产仍然是一个学术意义上的概念，并非实定法上的用语。但我国的一些法律、法规却有许多有关行政公产的规定。如宪法、预算法、公路法、铁路法、土地管理法、煤炭法、电力法、邮政法、城市规划法、军事设施保护法、国有企业财产监督管理条例、企业国有资产产权登记管理办法等等。这些实定法为研究和分析我国的行政公产提供了丰富的制度基础。

　　在我国，行政公产是指由行政主体为了提供公用而所有或管领的财产。这一概念主要包含了三层意思：第一，行政公产必须供公共之目的；第二，行政公产必须由行政主体所有或者管理；第三，行政公产是一种财产。有关第一层和第二层的意思本文将在下一问题中专门论述。这里说明一下第三点。大陆法系国家中，只有法国学者将行政公产认为是一种财产，26德国和日本的学者一般将行政公产视为一种物。27这种差异并非是本质上的，而是解释方法上的差异，主要是由于两国学者关注的焦点不同。法国行政主体的财产分为公产与私产，从这个基础而言，就不再讨论私人所有的“公产”这样的问题。28而是从行政主体的所有权入手，进一步区分两种适用不同规则的财产。行政主体的公产前已略述。行政主体的私产则包括行政主体不供公众和公务使用而作为财政收入目的使用的财产，例如供收益用的房屋、土地、森林等。例外情况下某些供公众直接使用的财产、某些未经过专为公务目的特别加工而供公务使用的不动产和动产，如法国电力公司、煤气公司等公务法人用于工商业公务活动的财产、行政主体持有的股票、债券、享有的专利权、商标权、渔业权、矿业权等均属之。我国是社会主义的国家，我们也正经历一个所有权与经营权两权分离的历史时期，法国行政公产制度对公产与私产的分别基点是“行政主体的财产”。我国行政公产的范围实际上正相当于法国行政主体的财产。德日学者从“物”的角度去研究行政公产制度，视觉稍嫌狭窄，但也不乏对法国行政公产制度所涉及各方面同样具有的真知灼见。但“物”的研究角度不能满足我们对行政公产的研究，物是指人们能够支配的物质实体和自然力，物必须在事实上、法律上供法定主体占有、使用、收益和处分。考察国外的有关行政公产的制度和理论，实际上，关于物本身的研究已经远远不能适应现时代的变化。例如，法国在行政主体的财产中研究私产即是注意到了公产的财产属性，行政主体的私产主要在于增加财政收入而非实施公务，因此，“私产的经营管理活动与其说是实施公务的活动，毋宁认为更接近私有财产的管理行为。”29而在德国、日本，可以从行政公产中获取收益已经逐步获得认同。30所以，对于财产的研究本身就已囊括了对于物的研究。况且，从我国的理解以及实定法上关于“公共财产”等的表述来看，行政公产作为一种财产来研究，所包含的范围更广，更有利于展开对行政公产的讨论。

　　（二）行政公产的法律特征

　　行政公产由于其重在行政公产的行政目标，所以其实现的方式可以是公法的方式（如公民子女的强制入学），也可以是私法的方式（如公民购票乘坐地铁）。行政公产就成为公法与私法的交合领域。行政公产所有权人（或管理权人）与公产使用权人之间形成何种法律关系，实端赖具体的、特别的法律规范。31行政公产的法律特征主要在于规整行政公产所具有的一些共通的特点，而有关行政公产内在的特质问题属于行政公产的特性。

　　总的说来，行政公产主要有以下法律特征：

　　1、行政公产须为行政主体所有或管理

　　行政公产必须是所有或管理的客体，即，行政公产或为所有权的客体，或为管理权的客体。第一，所有权的客体。行政公产可以作为行政主体所有权的客体与我们对行政主体的理解有关。原始的行政主体在我国有两种：国家和集体，这是我国的特点。例如宪法中规定的社会主义公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制。我国并非实行权力分立（包括三权分立、中央与地方分权）的制度。因而，行政主体的形式不会出现西方国家所谓的国家与地方自治团体。在我国，原始的行政主体还不包括行政机关及其法律法规授权组织。我国宪法第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”第12条进一步规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。”这是我国行政公产制度的宪法依据。以往的行政主体理论不研究国家和集体这样的原始行政主体，而只是研究衍生的行政主体-行政机关和被法律法规授权组织。事实上，从所有权角度很难理解一个行政机关如何会有行政公产的所有权，但把这个行政主体视作国家时，这个问题便获得解决了。我国的许多单行法律都确定了国家的所有权。因此，从所有权意义上讲行政公产时，是从其根源意义上来讲这个问题的。32第二，管理权的客体。行政主体的管理权一般并不由原始的行政主体-国家或集体来行使，而是由国家通过宪法和组织法设立的行政组织或由法律法规授权的组织来行使。这种管理权可以是行政性的管理权。例如公路管理机关对公路的维护与管理；也可以是经营性的管理权，例如铁路部门通过收取运输费用营利等等。管理权的行使主体与行政公产的使用者形成的是一种管理关系。行政公产是管理权的客体这一认识是对传统行政法行政公产理论的突破。传统的行政公产理论一般从探讨行政公产的公所有权或私所有权的问题，大抵均是从

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