系各国对公私法区别实源于具体的国情。法国重在保障公共役务（ Service Public）的理念，而德国则以维护国家公权力（？ffentlicheGewalt）为目标作为对公法的理解方式。但有一点是逐渐获得共识的，即关于公法关系的分类，这种分类成为研究行政公产的基础性认识。通论认为公法关系可分为权力关系（支配关系）和管理关系。12

　　权力关系是指行政主体基于其优越地位行使行政职权所具有优越效力的关系。依德国学者耶利内克（WalterJellinek）的见解，此种关系为本来的公法关系。法律承认行政主体在此种法律关系中的优越地位，一般以单方行政行为的方式使相对人服从，或者使法律关系产生、变更或消灭。行政公产中使用关系的探讨一般从此着眼，尤其在谈到强制使用关系时更是如此。

　　管理关系则是指为了达成行政目标而采取的不同于私法关系且固有法律特别规定的法律关系。耶利内克称其为传来的公法关系。管理关系的特点是它既有类似于私法关系的公企业的经营、行政公产的管理，同时又因其公共性质而受特别法律的规制。在谈到行政公产的管理时，我们的分析也将从探讨管理关系开始。

　　权力关系与管理关系是行政公产理论研究的重要基点。前者对行政公产的使用关系具有提示性引导作用，后者则对行政公产的管理产生理论前提。

　　2、所有权和实际管制权（管理权）理论

　　这一理论实际上探讨行政公产的法律性质问题。各国学者由于对公产种类划分的分歧导致其在行政公产法律性质也众说纷纭。在罗马法中，公共使用的公产（如大河）为不属于任何人所有的无主物（resnullius），并且为不融通物（res extra），任何人均不能取得其所有权。在法国，关于公产所有权的看法以肯定为主流，但也有异议者存在。异议者认为，所有权是排他性的独占权利，而公产却主要是提供公用的，两者不相容。而且，公产不能作为所有权的标的，所有权包含的三个内容，即使用权、收益权和处分权，行政主体均不享有。首先，公产是供公用的财产，排斥其使用权；其次，公产不能产生收益，排斥其收益权；最后，行政主体对公产并不能处分。否定说一般是19世纪学界的普遍观点，行政主体对公产没有所有权，而仅只有保管的权利。13肯定者则认为，反对公产所有权的理论并不令人信服，实际生活中，很多情况证明了公产所有权的存在，所有权所包含的三个因素在公产中不同程度地存在着。首先行政主体对公务用公产具有使用权；行政主体越来越多地从公产中获得收益；行政主体虽然在公产存在公共使用期间不能转让，这种限制本身就证明了所有权的存在。14法国学者一般认为有公产所有权存在的情形。接下来要讨论的问题便是这种公产所有权是一种公所有权构成私所有权的问题。私所有权论者认为公产所有权即是民法上的所有权，只是由于提供公用，所以受到行政法的诸多限制，在提供公用范围内排除私法适用。公产中包括公共使用的使命和所有权两个不同因素。公共使用是对所有权所作的一种外在的限制，是所有权为了公共利益而承担的一种役权。公所有权论者则认为行政主体既是公产的所有者，又是此项役权的主体。任何人利用自己的东西是所有权的行使，不是利用别人所提供的役权。在行政主体执行各种公务时，公产的所有权和公共使用是一个不可分离的整体，公产的公共使用是所有权的一种表现。15

　　在德国，奥托。梅耶（Otto Mayor）曾根据法国的公产理论，试图在德国行政法里引进公所有权（？ffentlichesEigentum）制度，但其目的却并非摆脱民法及民法所有权对公物的支配。仅在公法上物的支配与民法所有权同属一行政主体且在出让时成立公所有权，物的支配仅得以公法方式为处置。现在，德国学者一般以维持和修正公物私有权作为主流观点。认为成立公物的标的，其私法所有权受公法的特别规制，产生公法上的役权，所有人在公物的特定目的范围内，必须容忍该物的使用。公物的所有权属于私人者，所有人仍得以买卖或赠与的方式让与，但原所有权人或受让人，皆不得为有害公用目的的处分。

　　日本学者也对公所有权与私所有权进行探讨。根据权力主体说对公法和私法采取相对二元论的美浓部达吉认为公物的所有权在其为公的目的而支配的范围内，具有公所有权的性质。盐野宏则认为对于尚未成为私交易对象的物，而对国家的支配权涉及的物，可以考虑国家所有权的概念。16而以田中为代表的学者则认为不应当再多谈所有权问题，而应当讨论公物管理权问题17.

　　从上述各国学者的不同论述中，我们应当把握三点：第一，学者们在论述公产的法律性质时，首先便是借用私法的模式（比如对物的性质，物权进行分析），这反映了私法发展先于公法的历史事实，以及公法与私法之间确实有着共通的规则交合部位。因此大多数学者是引用私法的研究方法来探讨公法规则。第二，大多数学者承认公法规则与私法规则之间存在重大差异。只是对于应当较多适用公法规则还是较多适用私法规则有着不同的认识。对于这一点，事实上应当采取按各个不同情形分别观察即可获得正确认识，一概机械地确定标准被证明是没有效果的。第三，对所有权的理解，学者们其实是各执一端，没有一位学者坚持采用纯粹的古典的民法学上关于所有权的概念，论者皆对其进行了改造。法国学者对所有权的理解并不同于德国学者，因此采取概念字面意义上的对比也并不正确。可以说，关于所有权在行政法领域的认识反映了学者们从不同的角度看待问题，而并非原则上的分歧。不能说法国的公所有权理论就没有解释力，同样也不能说德国的理论比法国更为完善。现在学界一种避开所有权问题激烈交锋则讨论管理权（实际管制权）的倾向，这从侧面反映了学界通过对所有权理论的研究又找到了新的分析工具。

　　公产的管理权理论实际上走出了公产的公所有权和私所有权之争，而是从功能意义的角度去观察。如日本学者田中认为，公物管理权是指行政主体为实现公物本来的功能而供于公共用或者公用的目的，而对公物拥有的特殊的概括性的权能。18原龙之助则认为，公物公所有权与私所有权的权利主体性质之多并无实益，公物的概念，实着眼于“由行政主体直接供公的目的使用”，然该物的所有权究竟为国有，公有或私有，则在所不问。

　　（二）行政公产的时代背景

　　现代意义上的行政公产制度是同给付行政、福利行政观念紧密相联的。

　　在法国，大革命前的旧制时期，国王的财产受到特别保护，主要表现在国王的财产不能转让和不能作为取得时效的标的。其时，国王的全部财产都是公产。大革命时期，国王的财产成为国民的财产，属于全体国民所有，但其地位与国王财产不同，可以转让也可以作为取得时效的标的。这种改变的理论根据是自由主义和国民主权思想，认为国民有权自由处分他的财产，不能受到限制。自由主义法治时代，市民阶层纷纷反对以君主及其公务员机器为表现形式的国家的管制和监督，要求将国家的行政活动限制于保障公共安宁，并且应受法律的约束。私人、社会以及经济事项，则应由个人基于自由竞争原则进行。此时的国家被谑称为夜警国家（Nachtwachterstaat）。但其时国家实际上并未完全放弃对社会、经济及文化的影响，只是其职能主要在于从事基本建设、提供人民自由发展的条件。进入20世纪之后，由于工业化的发展，人口集中于城市，加之战祸频仍、家庭及邻里关系解体，个人的需求也逐步增加，人民对国家的依赖日益加深。学术界亦有敏感反映。例如在法国，产生了社会联带理论。其创立者狄骥认为，国家即统治者与被统治者的关系是一种社会联带关系，国家以强力只能用来为人民服务，因为国家必须为增强相互合作的社会联带关

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