农体系内的政策的同时，通过一系列宏观层面上经济、社会以及政治的综合改革和政策调整，实现城乡经济社会的协调发展和共同繁荣14，改变「工业化国家+农民社会」的现状。正是在这样的背景之下，中共十六大报告提出要「统筹城乡经济社会发展」。新一届政府也把城乡协调发展作为基本的施政纲领。

　　关于城乡统筹发展，目前已有大量研究和说法，概括地说基本思路就是要「多予、少取、放活」，也就是要调整国民收入分配和保障农民权益。关于「多予」，重要的是要调整国民收入分配格局，为农村提供更多公共品，实行支农的财政政策和利农的金融政策。陈锡文（2003）指出，「最重要的是完善财政体制、完善公共财政政策和财政转移支付」。政府不仅要加大对农村经济发展的支持，还要重点支援农村社会事业的发展，后者比前者更为迫切。农业部（2002）组织的一项大型研究阐述了对加大国内农业支持的政策要求，该研究报告把中国农业支持政策体系的建立放在WTO的背景之下，提出要「加大绿箱政策支持力度」，「用足黄箱政策」，并提出了对农民进行直接补贴的建议。林毅夫(1999)则提出增加政府对农村投入，开展「新农村运动」的倡议。关于「少取」，主要是要完善农村税费改革，但秦晖（2001）通过历史研究，指出现行的费改税不能从根本上解决农民负担问题，反而容易陷入「黄宗羲定律」的陷阱。秦提出的解决办法是要在政治改革上做文章，要改革农村基层政权组织，保障农民的基本权力，从源头上解决农民负担问题。关于「放活」，某种程度上是与「少取」联系在一起的，除了搞好村民自治和基层政权改革外，重要的就是要为城乡间要素流动，特别是劳动力流动，创造平等的环境。

　　然而，在我看来，「多予，少取，放活」以及其他利农政策都不能指望政府「善政养民」式的主动赐予，而是靠农民自己有组织地去争取。其实，早在1994年江泽民就在中央农村工作会议上指出：「在发展社会主义市场经济的过程中，如果没有强有力的宏观调控，单纯靠市场调节，工业和农业发展速度的差距、城乡居民收入的差距、发达地区与欠发达地区经济发展的差距将会日益拉大。如果这样发展下去不但工业和整个经济的发展会失去支撑，而且经济和社会生活中的矛盾会更加突出，还可引发出一些新的矛盾问题。」但为甚么最高领导人的认识没有转化为具体的政策措施，三农问题反而愈来愈严重呢？关键就是因为农民没有组织的力量，在政策决策过程中没有农民的声音。道理其实很简单，从认识到行动，需要有一种力量来推动，如果没有这种力量，遇到的反而是阻力，那么，认识就很难转化为行动。

　　所以，解决三农问题，必须回应核心问题，就是要解决农民组织化问题，改变其弱势群体的地位，提高其对资源的控制的能力、社会行动的能力和利益表达的能力。我们已经提到，中国农民相互分离，处于散漫的无组织状态，这是其人数众多但政治资源甚少并且对政府决策约束权数甚小的根源性原因。因此，广大农民必须联合起来，意识到他们的共同利益，并通过有计划的集体行为提出一致要求；必须有农民组织作为利益独立化的团体，不断增进对经济、社会和政治生活的参与度，形成一支有影响的社会力量，为其成员谋求利益和保护而进行有效的活动。即要实现农民由政治体系的顺从者向参与者的角色转换，农民不应是分散的政治意识淡漠的弱势小农和二等公民，而是组织起来的可以平等竞争的政治公民。只有如此，才能强化利益表达能力，优化政策过程机制，才能改变持续向城市偏斜的政策，争取到属于他们自己的利益。正如孟德拉斯（1975）指出的那样：「怎样才能在国家中得到公正的地位呢？首先是团结起来。」

　　我以为，农民对政治的参与至少要经过四个阶段，即第一步从看不见到出现，把农民从局外拉入到政治体系中，让他们感觉到自己不是旁观者，而是庞大的政治机器中有效部件；第二步从出现到给意见，农民开始对政策带来的损益和如何改变自己的处境发表意见，形成鼓励自己利用各种参与机会的态度；第三步从给意见到有主见，农民能够明确地意识到自己的利益所在，对自己与国家的关系有理性的认识和独立的见解，第四步从有主见到集体行动，即以共同的利益为纽带，提出一致要求，以集体行动方式参与到利益集团的竞争中，给政府决策施加政治压力。这个变化过程，关键是要把农民组织和团结起来。恩格斯在〈法德农民问题〉中对农民的政治冷漠态度评价说,「决不是不可克服的」。农民参与组织不仅使自己更多地接触到他人所做的动员努力，而且也能成为促进政治参与态度的主要来源，有助于克服他们在形成政策过程倾向中的抑制性影响，并能提高其自信心，使其不再消极地认为通过正常途径进行利益表达是一种希望渺茫的过程，并最终形成利益集团，产生有组织的集体行动。

　　1979年，联合国及有关组织联合在罗马召开了「世界农村改革和发展大会」，通过了号称为〈农民宪章〉的宣言号召: 「鼓励农民组织起来，以便通过其亲身的参与，开展自救活动」。梁漱溟当年也曾说，「乡村建设之所求，就在培养起乡村力量，更无其他。力量一在人的知能，二在物质；而作用的显现要在组织。凡所以启发知能，增殖物质，促进组织者，都是我们所要做的。」15今天，在共同的利益追求和共同的价值准则的基础上，把分散和缺乏有机联系的农民组织起来，把他们团结到一个共同的事业中，这是改变中国农民政治、社会和经济地位低下的现状，增强其在交易谈判桌上的讨价还价的必然要求。我认为，如果政府试图真正地保护农民利益，就有必要通过改变现存社会力量的对比关系，来改变政府决策的目标函数和约束条件。事实上，世界各国的经验都已证明，为了使社会中某些群体受益，决策者可以有计划地改变组织体制，从而有利于制定新的政策使相关群体受益。中国九亿农民如果没有直接代表其利益的组织，在社会结构上毫无疑问是病态的，也就不可能真正走出三农困境。

　　事实上，把农民组织起来，成立农民协会这样的说法，我们一点都不陌生。杜润生先生说：「80年代中期的时候，我曾给邓小平同志建议过恢复农民协会。邓小平同志说，成立一个农民协会的意见可以考虑，这样吧，我们看三年，真的需要即可筹办」16。前总理朱镕基1999年在出访美国期间也曾表示，要考虑成立农民协会。遗憾的是，这些说法都没有下文，不了了之了。而在今天，解决三农问题面临历史性选择，成立「农会」的问题已经成了不可回避的现实问题，必须进入决策者的「议事日程」。

　　我认为，农民协会应该是全国农民的政治性组织，该组织的权力必须得到法律的保护，并在政府的支持下实现其自身的合法化。从组织结构看，全国农民的联合组织是一个包括从中央到基层的纵向梯阶结构，在各个层次上，又是一种包含各种亚组织或专项组织的横向网路结构。就现实情况而言，中央和地方首先应支持农民在基层成立联合自助组织，这不仅是建立全国性农民组织的基础，而且在向市场经济过渡时期，具有特别重要的现实经济意义，它可以有效地解决「小农户」和「大市场」的对接和适应问题，是农民以较低的交易成本进入市场，有序地参与商品和要素流通，合理分享市场利益必不可少的组织保证。没有这一类的组织，就谈不上农民平等有序地进入市场；同时，没有基层组织的良好发育和厚实的基础，也就无法建立全国性的农民政治组织。现在要做的是，在继续发育这类组织的同时，赋予它们政治活动的空间，赋予他们参与社区治理的自由，把它们以适当的方式改造组合成政治性的基层农民协会，并逐步成立全国性的农民协会。

　　这里，特别重要的是，基层农

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