价格补贴计算在内，1996年-2000年，中国农业支援总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口径，发达国家的支持水准约为30%－50%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10%－20%。在WTO规则允许的十二种「绿箱」政策措施中，中国使用了六种（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）。「黄箱」支出在1996年－1998年计算基期内年均297亿元，占农业总产值的1.23%，与谈判允许的8.5%（1740亿元）相比，中国「黄箱」政策的支持空间还有1443亿元。1998年以来，中国实行积极的财政政策，增发长期国债，加强了基础设施建设投资。但用于农业（不包括林业、水利）份额很低。1998－2001年，中央安排国债资金5100亿元，其中用于农业基础设施建设的为56亿元，占1.1%，仅能满足同期农业基础设施建设资金的10%左右（农业部，2002）。

　　在社会发展方面，城乡在获得资源方面更为不平等，农村的落后表现得更为明显11。比如，在农村医疗方面，中国曾经有成功的合作医疗体系，然而当亚洲的一些国家还在效仿中国的合作医疗制度的时候，合作医疗却在中国的绝大部分农村解体了，解体的后果是婴儿死亡率的上升和地方病、传染病在一些地方的再度流行。陈锡文（2003）指出，因病去世的农民很少死在医院里，而在城里则很少死在家里；农村妇女很少在医院生孩子，而城里人基本上没有在家里生孩子的。很多农民好不容易脱离贫困，解决温饱了。但只要有家里人一病，马上又返回贫困，而且迟迟解脱不了。现在城市的新居一般都要双卫（两个卫生间），而农村的厕所简直骯脏不堪。世界卫生组织在2000年的《世界卫生报告》中指出，中国在191个国家的卫生系统中排名188位元。据卫生部基层卫生和妇幼保健司的有关资料，占总人口70%的农村人口只享有20%的卫生资源配置，87%的农民是完全自费医疗。仅就2000年5岁前儿童死亡前治疗情况为例，农村56.6%的孩子是死在家里，而城市91.3%的孩子是死在医院里（张晓山，2003）。

表 1 全国财政预算内义务教育和农村义务教育经费投入水准（单位：千元）

   全国各级各类学校教育经费总投入  全国义务教育经费总投入 全国农村义务教育总投入 农村义务教育总投入占义务教育总收入%
小计 占总投入% 小计 占总投入%
1994 141663980 78265317 55.25 48552584 34.27 62.04
1995 177089878 100005805 56.47 61914360 34.96 61.91
1996 212692846 120533046 56.67 73894711 34.74 61.30
1997 238871477 1306559860 54.70 78866827 33.02 60.36
1998 277227724 153398455 55.33 81198817  29.29 52.93
1999 315382017 168180456 53.33 86207364 27.33 51.26
2000 362741163 185263389 51.07 91997779 25.36 49.66
注：l998-2000年的资料中包含完全中学经费投入。 

资料来源：1.《中国教育经费统计年鉴》(1994-2000年)，中国统计出版社，1997-2001年历年。2.《全国教育经费统计报表》(2000年)，教育部财务司，2001年。

　　在教育方面，城乡教育资源分享方面也存在严重的不平衡，农村义务教育投入主体发生了错位，农村教育附加和教育集资显著加大了农村基础教育的成本和农民负担（李成贵、李人庆，2003；杜育红，2000）。自1985年开始在全国范围内对农民征收「教育附加费」（征收基准原则上为农民纯收入的1.5%-2.0%）以来，征收金额是逐年增加的，1998年达到165亿元，而在1985－1999年的15年间，其总额超过了1100亿元12。现在，教育支出已经成为农民开支中仅次于生活费的第二大项，全国平均而言，每个小学生一年的各种费用在500元左右，初中生则在1000元左右，这对于人均收入只有2000多元的农民家庭而言，无疑是很难承受的。如同电影《凤凰琴》、《一个都不能少》所表现的那样，农村教育条件非常落后，与城市别若天壤。基础教育是一个社会文明存在、延续和进步的基础，然而「义务教育」对于许多农民和农家子女来说，成了难以享受的「奢侈品」，这对于一个民族的未来命运而言，无疑是最大的威胁。

　　诸如此类的事实都说明，中国的城乡反差是巨大的，政策安排整体性地不利于农民，农民处于被持续地歧视之中，而且这种歧视愈来愈严重。中国的改革并没有因工业化中期的到来而做出政策安排上的适应性变化和调整，而是保持和放大了工业化初期特定条件下的政策扭曲，持续向工业和城市偏斜。这种变化是对改革以前经济社会二元格局的「巩固」，而不是「改革」13。正如费正清（1979）所说，改革是一种变化，这种变化导致「现在特权集团的权力受到抑制，而非特权集团的经济和社会地位则相应地得到改善。」亨廷顿（1968）也说，这种变化「意味着社会、经济或政治上的进一步平等，意味着人民对社会和政治生活的更为广泛的参与。向着相反方向的变化，称之为『巩固』则要为恰当」。这种情况使人不由想起哲学家维特根斯坦的一句评论，他曾针对荒谬东西的现实性指出，「可怕的不是历史是怎样的，而是历史是这样的」。那么，三农问题为甚么是这样的呢？

　　按照我们上面的分析思路，答案其实很明确：三农困境原因在于二元结构。在于当改革给人民带来公共选择的可能，即出现对利益集团压力做出反应的政治环境后，来自不同阶层和集团对对政府决策的影响开始显现出来。过去在集权体制下形成的潜在的城乡利益集团的能力反差，现在转化为在影响政策方面的现实差别。原集权体制赋予城市居民的特权以及农民的弱势地位，为城乡资源分配以及农业政策制定提供了初始制约条件，并在路径依赖上锁定了资源分配方案和政策变化内容的性质。在二元结构中，城乡居民对政策安排的约束权数相差十分悬殊，市民的利益表达管道和强度都远胜于农民，他们凭着政治压力上的优势而获得更多的资源和利益，而农民作为弱势集团则无力阻止那些对他们不利的政策出台，无法改变国民收入分配上的城市倾斜政策，这就使失衡的二元结构不仅难以打破，反而益加倾斜，城乡关系的变化愈来愈不利于农民。

　　针对这种情况，盛洪（2003）研究指出，中国的选举法实际上规定，「农民选举一个人大代表的人数是城里人的四倍，也就是四个农民的权利相当于一个城里人的权利。这是农民成为政治上弱势集团的一个重要原因。根据这样的规定，在权利上，在政治上，八亿农民就变成了二亿农民。他们就很难和五亿城镇居民抗衡这种规定在法理上和在道德上显然存在问题。」他还说，「从经济学角度看，一致同意是帕累托最优的政治对应物，而不言而喻，前提是平等的投票权，也就是说，在权利上不平等，在经济上就无效率。一个社会中最大的人群被压缩了权利，经济政策就会出现系统性的偏差。仅从几十年的农业政策史及其经济后果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。对于制度和政策，如果农民能够直接发出与他们的人口比例相称的声音，我们就无需等待一个检验政策的周期来承担政策错误的所有后果，而是直接将损害农民的政策排除在外。」孙立平（2003）也指出，「90年代以来，改革的动力已经发生了明显的变化……改革更多地反映了强势群体的主张」，「从目前情况看，强势群体与弱势群体之间支配与被支配的关系已经基本形成。」这些论述都说明，城乡二元结构造成的政治不平等是导致三农困境的核心原因。

五　改变现状：把农民组织起来

　　三农问题显然已经无法通过三农内部的政策调整和体制改革加以解决，而必须在改革和完善三

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