甚么样的政策。

　　我们可以看出，中国的二元结构与路易斯（1954）所总结出的发展中国家普遍存在的二元结构在性质上明显不同。按照一般规律，在经济增长过程中存在农业的小部门化趋势，也就是库兹涅茨（1966）所说的「告别农业」的变化趋势，相应地农民的经济和政治影响也必然会趋于下降，城市居民的力量愈来愈强大，为了避免这种变化给农民带来在国民收入分配和社会价值分配等方面的不利影响，政府可以通过一定的政策安排和机制设计（mechanism design），加以协调和统筹。就像原西德农业法的第一条中声明的那样：「为确保农业参与国民经济的发展，需要利用一般经济政策以及农业政策上的手段，调整农业与其他部门相比由于自然条件制约所导致的经济上的不利地位，必须使之提高农业生产率，并使农民的社会地位与其他职业人口相平等。」可是，中国为了加快国家工业化而采取了城市剥夺农村和城乡隔离政策，这是依靠集权力量而实施的逆向操作，集权体制人为地赋予了城市居民相对于农民的特权。这才是问题的要害。

四　结构─功能8：二元结构导致三农困境

　　最近一个时期，各界人士争言三农，甚至连电梯工、计程车司机都能说上几句。这实在是个怪现象，然而也说明三农问题的严峻性。我在调查中，曾听农民说「我爷爷流血，我爸爸流汗，到了我自己则是流泪」。这句话换成可被接受的表达方式应该是，中国农民曾为共产党政权的建立流血，为国家工业化流汗，现在他们中的一部分人则因贫穷和不公正的遭遇而流泪。而他们流泪是发生在整个经济快速增长，城市生活日新月异的情况底下，因而就格外痛苦，比流血和流汗的遭遇更惨。这也许就是三农问题形象的概括。

　　那么，为甚么会出现这种情况呢？为了深入理解这个问题，在分析中国的情况之前，我们有必要进行理论和国际经验的考察。

　　根据已有理论，在公共选择过程中，各社会阶层和集团之间的权力和影响是不平等的，有些利益集团处于明显的优势，他们的行动对政策选择产生重大影响，而另外的利益集团可能在政治机器这个庞然大物面前表现得束手无策和无足轻重。这意味着，不同的人群或阶层的政治影响是以不同的权重进入执政者效用函数的。因此，执政者在政策决策时，要综合社会各方面的利益，但首先要考虑某些强势集团输入的要求和支持。任何国家的执政者都可能对某些群体有着特殊的依赖。正如舒尔茨（1988）所指出的那样，「处在统治地位的个人在政治上依赖于特定群体集团的支持，这些集团使政体生存下去。经济政策在这个意义上讲是维持政治支持的手段。」 社会学家布劳（1964） 也有类似的看法，「政府权威依靠它作为合法权威受到的承认以及国民的主要群体对它的支持，就是说受到参与政治生活的并对公共事务关心的那些人的多数支持，而不必是所有居民的支持。」这说明，政府决策首先是要满足这些强势集团的要求，以换取政治支持，否则就会造成政治收益的巨大损失，甚至像亨廷顿（1968）所说的那样，「陷入政治的泥坑」。其结果就有可能是，尽管所有的官方意识形态都包含有这样的命题：现行的政策是为公众利益服务的，但作为一种权威性社会价值分配方案的政策，还是倾向了那些能够更为有效地参与政治生活的群体。正像马克思在〈路易·波拿巴的雾月十八日〉中说到的那样，「国家的权力并不是悬在空中的，波旁王朝是大地产的王朝，奥尔良王朝是金钱的王朝，波拿巴王朝是农民的王朝。」摩尔（1966）分析了中国国民党政权，认为「国民党的主要社会基础是乡绅后裔、城市工商业和金融业的利益混合体」。简言之，政策不是决策人为了所谓的「全民利益」而设计出来的，而是各个利益集团竞争的结果。

　　从农民利益角度看，长期以来，发达国家的农民人数的比重已有很大下降，农业产值在国民生产总值中也只占很小的份额，但农民组织在国家政治生活和决定农业政策方面一直发挥着巨大的作用，农民组织给政府决策带来了巨大政治压力。有一个典型事例，很能说明问题。1965年，戴高乐就是由于缺少农民的支持而在首轮选举中未获得半数选票的（44.6%，对手密特朗为32.7%），因为他拒绝英国加入欧洲市场，这使盼望着扩大自己的出口量的法国农民失望了，并且在共同市场的马拉松式的谈判过程中，掀起了暴力示威活动（阿尔蒙德等，1978）。时隔30年，法国的情况给我们以更深刻的印象。报载，1995年法国总统选举前夕，候选人之一巴拉迪尔总理前往北部里尔地区游说拉票，当地农民却以强烈的抗议迎接他，农民们不满意农产品收购价过低，在当地政府办公厅前焚烧车轮等物以示抗议。「这样他在4月23日法国大选首轮投票中名落孙山，也就不十分意外了。」9我们似乎可以说，统治者面对农民团体的压力，逆之者要付出高昂的代价，顺之者则会获得好处。农民是政治天平上有份量的砝码。在华盛顿、伦敦、巴黎、东京，情况莫不如此。比如，美国的三大农民团体：农民协会、农民联盟、农场局所代表的农民政治势力，对政府决策显示了强大的影响力。再如，在日本，自本世纪初就开始实行农业保护政策，在长达近百年的时期内，农业政策的保护性质几乎没有甚么改变，其主要农产品特别是大米的价格远远高过了国际市场价格，这使得消费者的利益受到很大损失。究其原因，就在于日本的农民团体具有较强的利益表达能力，在政治市场上处于优势地位。目前日本农业人口不足全国总人口的5％，但控制着全国25％的选票，并且有自己的得力的团体－－农协，从而迫使政府决策去顾及农民的要求，对农业保护政策欲罢不能，并使得其在农产品国际贸易自由化的潮流中陷入了尴尬的境地。在农业政策的集团竞争中，特别要提到的是，农民的要求并不是孤鸿哀鸣，农民以外的压力集团在政府决策中可能起着更大的作用。比如美国农业中的各种行业协会一般都有自己的院外游说集团（lobby ，也称「第三院」）。说客们频频出入于国会两院，进行疏通、收买或胁迫活动，以影响国会立法和政府决策。

　　因此，在发达国家中，尽管政府援助作为弱质产业的农业，意味着损失一定的效率，但必须如此。否则将会形成强大的政治压力，统治者不可能无视这种要求解决困难产生的压力。其结果是，这些国家普遍实行了农业支持政策，如对农产品给予价格支持，对主要农产品的进口进行限制，出口给予补贴，等等。这里，也可以理解为政府是应农业集团的邀请而对农业实行保护的。美国的情况最为典型。长期以来，美国的农业政策不断进行调整，形成了非常复杂的农业政策体系，但它的中心目标并没有变，即通过农产品计画和价格支持来保障农民的收入。比如2002年5月美国颁布的新农业法，以为农场主「提供可靠的收入安全网」为主要目标，在农产品补贴、资源保护、农产品贸易促进、农业信贷、食品营养、农村发展、科研和技术推广、林业发展、能源发展、作物保险和灾害救助等方面，出台了一揽子支持措施。据美国农业部测算，新农业法，今后十年（2002年至2011年）政府补贴农业的资金为1900亿美元，比1996年农业法增加约830亿美元。2002－2007年六年间，按1996年农业法，法定农业补贴为666亿美元，2002年农业法在此基础上增加了519亿美元，六年总计达1185亿美元（Paul C. Westcott, C. Edwin Young, 2002）10。

　　相比之下，中国多年来一直实行的是向城市偏斜的财政政策，而且近年来财政资源在城乡之间的分配益加失衡。2000年，中国财政用于农业的支出1298亿元，占财政总支出的比重大致维持在8%左右，比1990年的10%约低2个百分点，比1980年的12%约低4个百分点。如果按WTO协定计算口径，把支援贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖

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