团、行业总会)这种安排只是过渡性的,由于政府没有根本上放松对行业发展的控制权,没有吸纳或吸引将非国有企业加入行业管理中,所以,即使行业管理的范围转变成根据产品类别来确定,行业管理的效率也难以有根本性转变。
二、行业协会:从“政会不分”到“政会分开”
通常认为,行业协会是同行业的各企业在自愿的基础上为了谋取和增进自身的共同利益而组织起来的社会经济团体。[13]但是,在“体制内生成”的行业协会从来就不是同行业的各企业在自愿基础上组建起来的,而是出于政府转变职能,即“政企分开”或“政资分开”
的改革需要,带有浓厚的“官办”色彩。但是,应该指出,行业协会的基本含义本身就蕴含的规范的行业管理的制度框架,为“体制内生成”的行业协会发展奠定了方向。这就是说,当初出于市场化改革的需要,“政企分开”或“政资分开”要求政府的行业管理职能和机构精简和重组,而且行业协会自然成为政府机构改革的过渡性安排,但是,行业协会这种塑造行业发展秩序的制度安排一旦被选择,其内在的规范性要求就必然其不断得到规范,除非市场化改革倒退。因此,随着市场化改革和发展的深入,随着非国有企业发展、市场规模扩大、市场竞争程度加剧,“体制内生成”的“官办”行业协会必然进一步转变为“民办”,但是这仍然是“体制内”的演变,即从“政会不分”到“政会分开”。
从政府的行业管理体制改革历程来看,行业协会改革和发展经历了四次浪潮。第一次浪潮兴起于在八十年代初期,国务院根据“按行业组织、按行业管理、按行业规划”的原则,相继组建中国包装技术协会(1980年)、中国食品工业协会(1981年)、中国饲料工业协会(1985年)、中国汽车工业联合会(1987)等等,同时,政府又制定了《国民经济行业分类和代码》,为行业协会规范发展奠定了基础。
第二次浪潮兴起于是八十年代末,政府机构改革进一步深入,撤销了行政性公司,包括省市二级行政性公司,又兴办了一大批行业协会,其中典型的是,中国汽车工业协会(1990年,由中国汽车工业联合会更名而来)[14].
第三次浪潮发端于1993年,中央将专业经济部门的改革分为两类由行业管理职能的机构,一类是改为国有资产经营实体,即行政性控股公司(或企业集团),如撤销航空航天工业部,组建了中国航空工业总公司和中国航天工业总公司;一类是改为行业总会,作为国务院的直属事业单位,代行政府的行业管理职能,为此撤销了纺织工业部和轻工业部,分别组建中国纺织总会和中国轻工总会。
第四次浪潮发生于1998年、2000年两次进一步地撤销国家工业管理局,归口国家经贸委,同时下放200项职能到地方政府、企业和行业协会,尤其是在2000年又成立了8各综合性部门协会,作为峰会代理259个全国性行业协会及其他协会,这8个综合性部门协会先是由国家经贸委归口管理,于2003年又转移到国资委,建立了国资委联系行业协会工作暂行办法,并成为行业协会的业务主管部门。
从行业协会从“体制内生成”的四次浪潮中,我们发现,行业协会成为政府行业管理的组织,是一次次政府机构改革的产物,每次机构改革总是将行业性管理部门改成行业协会,并以行业协会名义从事行业管理,而且这些行业协会都是独立承担民事责任的社团法人,与业务主管部门(如国家经贸委、国资委)无行政隶属关系,这似乎赋予了行业协会的职能,实现了“政会分开”,但是实际情况如何呢?我们注意到,《国务院国有资产监督管理委员会行业协会工作暂行办法》的目标之一是“引导和促进行业协会按照市场化原则推进改革和规范发展,加快实现自主、自立、自养、自强”,而且国资委作为业务主管部门,承担关于行业协会各项职能的监督和控制。[15]这意味着,这些“中”字头的行业协会还没有完全摆脱“政会不分”阶段,政府还是保留对行业协会的行政控制,只不过是行政性控制比几次改革前的多部门控制改变成一个部门控制,行政性控制更有规模经济。
政府对行业协会的行政性控制还体现在政府对行业协会某些职能的授权上。如国家经贸委1999年颁布的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》(下文简称《意见》),从(1)为企业服务;(2)自律、协调、监督和维护企业合法权益;(3)协助政府部门加强行业管理等三个方面规定了行业协会的职能。[16]其中第三类职能,《意见》明确规定了:“经政府主管部门同意和授权进行行业统计,收集、分析、发布行业信息”:“经政府部门同意,参与质量管理和监督工作”:“经政府部门授权和委托,参与制订行业规划,对行业内重大的技术改造、技术引进、投资与开发项目进行前期论证”:“参与制定、修订国家标准和行业标准,组织贯彻实施并进行监督”,等等。这意味着政府对行业协会的一些重要性权利保留了剩余控制权,而且这些重要性权利都是直接为行业成员提供了选择性激励,从这个意义上说,政府有限范围内的同意或授权,在一定程度上体现了行业协会的规范性。
综上所述,“体制内生成”的行业协会经历了“政会不分”向有限的“政会分开”的转变。要实现真正的“政会分开”,需要将由政府同意或授权的行业协会的一些重要性权利转变成在一个行业协会法律框架中的认可权利,从而排除政府对行业协会的自由裁量。
4.2合约性实施职能的变迁
行业协会的合约性实施职能是伴随着市场机制发育和完善而逐渐显现出来的。特别是在中国加入WTO 之后,企业对行业协会的合约性实施职能需求变得更加强烈,无论这些行业协会是“体制内生成的”,还是“体制外生成的”。这一要求也在《意见》中得到了反映,即关于行业协会自律、协调、监督和维护企业合法权益的界定:“组织展销会、展览会等”、“制定并监督执行行规行约,规范行业行为,协调同行价格争议,维护公平竞争”,等等。
如果要全面地概括合约性实施,我们可以从如何促使市场交易中交易双方之间的信任关系这一角度来进行。这包括两个方面,一是从私立秩序角度看,交易双方之间的信任是指双方相互之间在多次重复交易过程中对对方行为形成了一个稳定的预期,各方依赖于自己的声誉来降低交易过程的不确定性。这种状态的实现取决于与交易行为相关的信息和知识在交易双方之间传递和共享机制。行业协会的功能就是提供这种机制。就我国市场经济发育和发展而言,随着非国有企业发展以及越来越多的国有企业改制成与非国有企业平等的市场主体,市场交易各方对交易信息和知识的需求上升,从《意见》中界定的“体制内生成”的行业协会功能来看,“参与行业生产、经营许可证发放的有关工作,参与资质审查”:“参与相关产品市场的建设”:“经政府部门同意,参与质量管理和监督工作”:“经政府主管部门同意和授权进行行业统计,收集、分析、发布行业信息”;等等的职能有利于信息和知识传递与共享机制的形成。但是,“体制内生成”的行业协会提供信息和知识的权威性还不够强力,或者说这些信息和知识还难以成为大多数行业协会为企业提供的选择性激励。[17]
二是从第三方实施来看,正式的合约实施规则和组织(如法院、政府管制机构)通过惩罚的威胁来使交易双方对交易过程形成稳定的预期。但是在市场发育过程中,相关的规范交易和竞争的法律和管理机构供给不足或因获得的市场信息不足而效率低下,相反,行业协会则在市场信息获得上有比较优势,而且作为集体行动组织,有充当仲裁者角色的合理性,但是“体制内生成”的行业协会却没有充当仲裁者的合法性,它的仲裁功能依赖于政府的授权或委托。
因此,“体制内生成”的行业协 上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11] 下一页
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