们将与一些行业协会座谈中确定可能存在的影响行业协会发展的障碍，然后以问卷调查形式在大面积的行业协会中调查，结果发现，目前绝大多数行业协会普遍反映的发展障碍就是“协会其他创收少”、“政府行业管理权限放的不够多”、“协会会费不充裕”和“协会专职年轻人员缺乏”，反映次多的问题是：“与行业管理有关的不同政府职能部门之间没有协调好”、“行业内国有企业（或大企业）较多，有问题，可绕开协会，直接找政府”、“政府不放心把行业管理权力交给协会，担心协会不能自律”、“如果政府不放权，但政府行业管理部门又不主动积极配合”等。而较少有行业协会反映问题则是“理事会（常务理事会）代表性不够”、“对行业协会运行制定不合理标准：如对会员企业在行业覆盖率指标限制、会费指标限制等”和“政府官员在协会任职”，如表6和图18所示。

　　从上述评价顺序来看，行业协会目前最缺乏的不是职能不足，而是工作能力不足，一方面是经费不足，创收少，这可能与其职能执行程度或会员需求程度不强有关，虽然行业协会是一个非营利性公共组织，不应有以盈利为导向的服务或项目，但是在现实中，行业协会可以利用其咨询和教育培训能力，为社会提供有偿服务，在一定程度弥补会费不足。另一方面是人员老龄化，专职人员缺乏，这实际上又是经费不足导致的。如果继续追溯，造成行业协会职能不足的原因又是与政府干预过多、政府相关管制部门不作为有关，在表7、图19中行业协会把“政府行业管理权限放的不够多”、“如果政府不放权，但政府行业管理部门又不主动积极配合”两个障碍视为影响行业协会发展的最重要的障碍之一。因此，在目前的情况下，虽然行业协会内部组织和运行不是行业协会更多关注的问题来看，但是并不意味着不存在这些问题，而是这些问题还没有暴露出来。

　　此外，行业协会对目前影响其发展的最重要的障碍会发生改变表现出信心最不足，在表8、图20中，这意味着政府职能转换没有形成一种让市场能够作出稳定预期的承诺和方式。

　　但是，令人欣慰的是，行业协会普遍具有信心的是“政府官员在协会任职”、“企业对协会职能不了解，没有主动性需求”、“协会为行业服务的能力缺乏”等障碍将很快得到改变。这意味着，现实中的市场和行业发展已经对这些障碍产生了冲击。随着这些障碍的改变，行业协会内部组织和运行上的障碍也将得到改变，如表8和图20所示，改变可能性较大的是“会长对协会工作的认同和支持程度”、“理事会（常务理事会）代表性不够”等。

　　值得指出，“行业内国有企业（大企业）较多，有问题，可绕开协会，直接找政府”这个障碍反映了两方面问题，一是政府职能转换没到位，没有改变国有企业或大企业对其与政府关系的预期，其原因是，国有企业或大企业客观上能满足政府一些目标的实现，如社会稳定、税收最大化等，从而能够直接影响政府的决策，替代行业协会的相关职能；另一方面是行业协会成员同质性不强，导致行业协会难以对不同企业利益进行整合，使得行业协会的代表性不够。这两方面问题的解决一是依赖于政府职能转变，减少对企业的干预，二是促进行业发展的竞争性，提高行业企业的同质程度。

　　5.行业协会职能配置障碍的进一步分析

　　从上述描述性统计分析看，目前行业协会普遍存在行业代表性不强、人员结构中兼职人员和来自党政机关领导干部的比重偏大、以及经费普遍紧张的现象，这与行业协会目前遇到的最大的发展障碍――“政府行业管理权限放的不够多”、“如果政府不放权，但政府行业管理部门又不主动积极配合”有直接关系。因此，有必要对造成这种状况的原因作进一步的分析。

　　从行业协会“体制内生成”过程看，行业协会在行业管理体制改革中内生的发展动力不足，基本上依赖于“政企分开”、“政资分开”、政府适应市场经济的职能转变和相应的政府机构改革进程。虽然行业发展的非国有化和市场化程度提高，以及新兴行业发展对对行业协会职能强化有要求，但是，影响力有限，或者说，对政府行业管理职能转变影响力不够，其原因在于目前政府对行业协会的管理体制存在严重的缺陷。具体从以下三方面阐述：

　　首先、目前我国还没有一部适用于行业协会性质的单行法律。目前政府是根据《社团登记管理条例》（以下简称《条例》）来确认行业协会的法律地位。《条例》所适用的对象是中国公民自愿组成的社会团体，其范围远远超出行业协会的行业性质。由于行业协会，尤其是“体制内生成”的行业协会与其他社会团体在行为目标、职能配置要求上存在着巨大差异，所以，行业协会的成立和发展在有些方面可能受到过多的限制，在有些方面存在又规范不足。

　　其次、《条例》规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”社会团体，登记管理机关不予成立。这对行业协会来说，就是通常所说的行业协会的成立和发展“一地一业一会”原则。在市场经济发育初期，政府各有关行业管理部门还有能力控制行业发展时，这个原则有利于提高行业管理效率。当时，当市场经济发展壮大后，行业发展规模扩大，行业协会有效管理和协调的幅度可能满足不了市场竞争和行业发展的需要，而且按照行业分类标准中第三、四级行业成立的行业协会可能满足不了行业发展的需要，各行业协会为了扩大自身规模而展开竞争，这些情况都对“一地一业一会”原则提出了变革要求。一方面，行业协会作为独立的社团法人地位可以凭借着为行业服务的能力而展开相互竞争，在竞争中生存壮大的行业协会对行业协调和发展的作用将高于垄断的行业协会，另一方面在“一地”或“一业”按照行业协会的有效管理幅度成立多个行业协会，以适应规模扩大后的行业协调需要。但是，这种变革需要在实践中还遇到《条例》确定的社会团体双重管理体制的制约。

　　再次、政府将行业协会的法律规范适用于《条例》，实际上形成了行业协会的双重管理体制[18]，一是民政部门作为登记管理部门，二是政府各有关行业的管理部门作为行业协会的业务主管部门。其中业务主管部门的职责很多，如（1）负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记前的审查；（2）监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；（3）负责社会团体年度检查的初审；（4）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；（5）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。

　　不仅如此，《社团管理工作》中进一步指出，业务主管单位要“对已登记的社团负责日常管理”，“其主要内容包括：负责对社团负责人和社团专职工作人员进行经常性的形势、任务和思想政治教育，使其熟悉并遵守国家的法律、政策；负责对社团负责人的选举和换届任免的审核、社团专职工作人员的党组织建设、工作调动、工资调整、职称评定等方面的管理；负责对社团的重大业务活动（包括召开研讨会）、财务活动、接受资助和外事活动进行审查及管理；负责对社团到原登记管理机关办理变更、注销登记手续。同时，协助社团清理债权债务并出具债务完结证明等善后工作。”

　　可见，现行的政策法规赋予了业务主管部门几乎无限的权力，实际上造成了“政会不分”的现象，在这种全方位、全过程的监控下，协会在人、财、物上失去了自主的权力，成为政府的傀儡，自然也不可能有任何创业的积极性和热情。长期的寄生生活使得协会得不到会员的真心拥护，这又在一定程度上加剧了协会对政府的依赖性。甚至有人将行业协会形象地描述为：“戴市场的帽子，拿政府的鞭子，坐行业的轿子，收企业的票子，供官员兼职的位子”。

　　从这个

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