意义上，我们就不难理解行业协会发展目前遇到的最大障碍背后的原因了。

　　但是，我们也应看到，在各行业的实际管理中，业务主管部门虽然拥有名义上的控制权，但是在实际上却不发挥或不可能发挥其职责，在有些行业协会的实际运行中出现业务主管部门“超脱于”行业管理、“虚拟于”行业管理的现象，造成这些现象的原因有二：

　　一是随着市场竞争发育和行业发展程度提高，出现了一些新兴行业，或行业内部协调的新问题，原有的业务主管部门已经缺乏管理的专业能力，这时候，业务主管部门的角色变得模糊，甚至有的行业因没有业务主管部门角色而无法组建行业协会。如江苏省紫菜协会就是应紫菜市场上国内厂家相互压价和在中国加入WTO 后开拓国际市场的需要而成立，政府主管部门无法对非国有的紫菜企业进行干预，也不可能由专业的协调市场竞争和开拓国际市场的专门机构和人才，紫菜协会的成立独立于业务主管部门利益，相反紫菜行业的协调发展又有利于政府形象，因此在实践中业务主管部门不仅“超脱于”行业管理，而且积极支持紫菜协会的发展；再如市场经济发展衍生出许多新兴行业，超出了原有的政府的行业管理部门范围，上海市政府应大量的新兴行业发展和协调的需要，在《条例》的框架下，成立行业协会发展署作为新兴行业协会的业务主管部门，以推动新兴行业的发展。

　　二是随着“政企分开”、“政资分开”和政府机构改革，原先的业务主管部门逐渐淡出行业管理，但又保持名义上的控制权。如工业体制改革初期兴办的行业协会，大多数以原先的行政性公司为业务主管单位，但是随着“政企分开”和“政资分开”，这些行政性公司逐步演变成国有资产经营公司或持股集团，原来行业协会的业务主管部门角色也就过渡到这些国有资产经营公司或管理部门，在中央层面上，由国资委出面承担行业协会的业务主管部门。

　　由于国有资产管理部门的职责是负责国有资产保值增殖，对市场竞争和行业发展的协调职责在体制上已经由行业协会负责，国有资产管理部门已经不具备对行业协会的专业指导能力。

　　在省市一级，随着国有企业逐步退出竞争性领域，有关行业的国有资产经营公司已经萎缩，也没有能力承担起业务主管部门的角色，实际上的行业协会的行政管理已经淡化，成为“虚拟的”业务主管部门。这才出现许多大企业的企业家热衷于担任行业协会会长，接管行业协会的业务。例如南京市照明电器协会的业务主管部门在协会成立初由南京市二轻局下属的行政性公司――南京市照明电器公司作为业务主管部门，然后照明电器公司逐步退出，由二轻局转变而来的轻工集团（以资产管理为主要任务）承担业务主管部门，最后，由于南京市国有企业转制，轻工集团作为行业协会的业务主管部门丧失了实际控制权，这表现在该协会的正常维持已经难以为继，最后转移到由南京市最大的照明电器企业――华飞电子集团出资出人为维持行业协会的正常工作，并由华飞电子集团董事长来出任会长。

　　综上所述，我国目前对行业协会的管理体制可以界定为限制竞争的双重管理体制。在这种体制下，与其说政府承担对行业协会的监督审查职责，不如说是对行业协会发展的行政性管制。尽管在行业协会实践中，业务主管部门的角色发展变化，功能在不断淡化，但是限制竞争的双重管理体制始终是悬在行业协会头上的利剑，政府相关职能部门始终以此为理由来维持其在行业管理上的既得利益，因此，行业协会职能配置的改善首先是打破行业协会的管理体制，为行业协会单独立法，在合适的法律框架中，监督行业协会的运行和发展。

　　6.政策创新

　　行业协会管理体制改革涉及政府部门、行业协会和行业成员企业之间的博奕。行业协会职能配置的政策创新，一方面包含了政府部门转变职能和改革行业协会管理体制的创新，为行业协会发展创造良好的制度环境，另一方面也包含了行业协会内部治理结构的完善。

　　一、行业协会管理体制改革是对《社会团体登记管理条例》中规定的业务主管单位和登记管理机关双重管理体制加以突破。现有的双重管理体制，尤其是通过行业主管部门对行业协会行政合法性和政治合法性的严格限制，目的可能在于防止社会组织的快速发展，从而危及政府的社会合法性，但这实际上严重否定了行业协会的自治性质，使行业协会无法履行其契约原则和民主原则，难以真正成为会员企业所信赖的组织。而在《条例》本身没有对双重管理体制进行修订之前，行业协会的管理体制改革只能停留在各地的探索阶段。从各地实践来看，行业协会管理体制改革的模式主要包括：①深圳模式，这是一种与当地经济和社会发展特点、水平与程度相适应的超前模式，完全改变了现行的双重管理体制，实行一元式登记管理模式；②温州模式，是一种“以外逼内”的模式，没有直接从行业协会的管理体制着手，而是通过大力支持体制外行业协会发展来带动体制内行业协会的转变，从而促进管理体制的调整；③上海模式，一种别具新意的模式，将行业协会业务主管单位的内涵予以发展，分为行业业务主管单位和行业协会业务主管单位（行业协会发展署），行业协会发展署经市人民政府授权，负责本市行业协会的发展规划、布局调整、政策制订和协调管理，行业业务主管部门负责对行业协会涉及的产业发展、行业规范等有关事务进行业务指导和监督管理；④以山东、福建等地为代表的联合管理模式，在维持行业协会双重管理体制的同时，通过建立多部门联合办公或成立联席会议制度等方式来加强业务主管单位之间、业务主管单位和登记管理单位之间的有效联系与合作。

　　对于大多数省市而言，“深圳模式”过于超前，有其独特的实验环境，而在其他地区则容易受到各业务主管单位的共同抵制：“温州模式”和“联合管理模式”实际上没有调整现行管理框架，带有很大的过渡性，绝大部分上是决策部门与执行部门妥协的产物：“上海模式”通过创造一个中间带来适当阻断业务主管单位与行业协会的依附关系，但是行业协会发展署作为正处级事业单位的协调、规划力度显然不足。

　　二、创造适宜于行业协会发展的其他制度环境。宽松的政策环境对于一个组织的成长起着至关重要的作用，而与企业相比，政府对于行业协会口头上的支持和鼓励显得苍白而乏力，地方政府政策制定的开明程度，可以折射出该地行业协会的发展进程。目前，各地基本上从行业协会的管理、布局、职能等方面来加强扶持力度，具体内容大致如下：

　　（1）政会脱钩改革。现有行业协会要在人员、资产和财务等方面与政府部门彻底脱钩。

　　凡在行业协会兼任实职性职务的国家公务员和参照国家公务员管理的人员，必须在规定期限内或辞去公职或辞去行业协会职务；凡行业协会与政府部门实行会计合账或财务集中管理的，应在规定期限内完成单独建账，配备财会人员，实现财务独立，政府部门不得平调行业协会资产。

　　（2）调整行业协会布局结构。对行业特点明确、符合市场经济要求的行业协会应予以保留、充实和提高；对名称相近相似、业务交叉重复的行业协会，进行归并、重组；对行业特点不明确的行业协会，进行分立、细化；对缺乏行业代表性、不能为企业提供服务、长期不开展活动、内部管理混乱的行业协会，依法注销或撤销登记。争取用两年时间，基本完成现有行业协会布局结构调整任务。

　　（3）要结合政府行政审批制度改革，逐步把适宜于行业协会承担的行业管理职能委托给行业协会行使，支持行业协会开展行业统计、行业调查、制定行业发展规划、价格协调和公信证明等工作，充分发挥行业协会的职能作用。

　　（4）其他政策扶持。政府提供资助或放宽有关政策，使得

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