管理的功能逐渐减弱，市场经济完善和发展对行业管理和协调的需求逐渐增强，二是政府在市场化改革中对经济的干预逐步减少所导致的机构改革和职能转变的需要。“体制内生成”的行业协会面临的问题主要是如何使“政会不分”变得“政会分开”，使得行业协会在市场经济中成为真正的行业利益代理人。

　　所谓“体制外生成”的行业协会是指在市场经济发育过程中为了解决合约实施不完善和适应随市场范围扩大而产生的行业发展和演化需要而自发产生的行业协会，如温州烟具协会、江苏省紫菜协会等。这种途径生成的行业协会通常受到政府业务主管部门的干预较少，相反常常是在政府直接或间接支持下得以发展壮大。

　　但是，应当注意到，东欧转型国家如俄罗斯的行业协会却走了另外一种“体制外生成途径”，即在原先计划经济的行业管理体制解体后逐步演化成以行业协会为纽带的企业间自组织。这是因为，在计划经济体制解体后，原先维持企业之间交易的关系纽带断裂，企业面临的经营环境充满着不确定性，企业间交易成本（包括搜寻成本、谈判决策成本、合约实施成本等）迅速攀升，从而导致企业生产短期内萎缩，但是，正是企业搜寻潜在交易者信息（如地理位置、生产能力的可靠度、信用程度、产品质量等）的成本过高，使得企业处于新秩序产生的边缘，即企业有动力自发联合起来，组成行业协会，发挥行业协会在信息交换上的比较优势，从而改善了企业的经营环境，这在一定程度上扭转了前苏联瓦解后经济萎缩的局面（Recanatini and Ryterman ，2000）。

　　McMillan and Woodruff （2000）从对东欧和越南等国家转型后的合约实施状况的实证研究发现，东欧转型国家虽然有2/3的企业管理者认为他们的购销合同是由法院来实施的，但是有2/5的管理者是各种行业协会的成员，并通过行业协获得潜在买者的相关信息，尤其是其他同行企业和买方发生纠纷的信息，而且对法院有信心的企业对它们的买者与其他同行的纠纷却不甚了解。这意味着，行业协会使企业掌握的信息更充分，而法院使企业掌握的信息不充分。而在越南，行业协会则是更加为企业管理者常用的合约实施手段。不仅如此，行业协会的会员企业要比非会员企业更愿意提供由合约支持的商业信贷，这意味着，行业协会在一定程度上提高了企业信用程度。

　　总之，从上述行业协会的“体制外生成”途径和功能来看，此类行业协会可以作为“体制内生成”的行业协会改革和发展的目标。因此，下文我们着重讨论“体制内生成”的行业协会职能配置状况及其改善所遇到的障碍。

　　行业协会的“体制内生成”途径实际上是传统计划经济体制变迁导致的行业管理职能过渡到行业协会身上，而且同时伴随着非国有企业的发展和市场竞争程度增强，市场对有序的合约秩序和行业发展秩序的需求拉动了行业协会职能配置的变迁。因此，我们分别从非合约性实施和合约性实施这两大职能导向来揭示行业协会职能配置变迁。

　　4.1非合约性实施职能的变迁

　　传统的计划经济体制变迁是由政府主导的制度变迁，其特征是政府不断地调整之际的职能边界和权利范围，以适应市场经济的需要。在这种变迁过程中，政府“放权让利”，国有资产从竞争性行业退出，使得国有企业转变成真正的市场主体，是中心环节，但是如果没有行业管理主体和机制的转变，在培养出大量的市场主体之后，可能会因为市场主体处于个体理性展开的自由竞争，导致集体非理性，即市场范围扩大，导致各行业生产专业化分工缺乏协调，使得产业政策得不到有效贯彻和及时调整，以至于行业发展出现重复建设、生产能力过剩与某些产业发展不足并存的局面。

　　这意味着，政府在退出其对国有企业的所有权与控制权的同时，也要将其对行业的控制权退出，交给市场自发组织，或转变职能，适应市场需要。

　　行业协会虽然政府是退出或转变其行业控制权的一种制度选择，而且在改革初期各级政府就认识到应当改变行业管理体制和提高行业管理效率，并兴办了一大批行业协会，[⑩]但是迄今为止这些“体制内生成”行业协会职能仍然没有根本性变化，对行业里企业，尤其是非国有企业，仍然没有提供选择性激励，因而缺乏行业代表性。是什么原因阻碍了行业协会的发展？行业管理向行业协会过渡的机制和条件是什么？下文首先从行业管理体制和政府职能转变的角度考察。

　　一、行业管理：从政府部门管理到行业性控股公司管理的转变[11]

　　行业协会的“体制内生成途径”的初始状态是计划经济体制下政府在“政资不分”、“政企不分”条件下通过分行业，“分口”管理该行业国有企业的生产经营，负责行业的经济活动进行的计划、决策、组织、指挥、监督和调节活动，这些职能主要分布在两类政府部门手上，一是各行业业务主管部门，如机械电子工业、纺织工业、电力工业、食品工业等部、厅、局，负责各行业国有企业的生产经营活动，二是综合管理部门，如计委、经贸委、财政部等，负责投资决策、技术改造、利润分配等专业管理活动。从这个意义上说，这时的行业管理实际上执行的是非合约性实施职能，只不过实施主体是政府的各行业和专业管理部门。

　　由于市场化改革催生了各行业的民营企业，对行业发展有了新的、独立的要求和贡献，但是在部门管理下，得不到考虑和采纳，或者，由各部门实施的行业管理变得不具有行业代表性，不利于行业健康快速地发展（王乐梅，尉晓鸥，1984）。因此，非合约性实施职能变迁实际上就是通过适应市场化改革需要的政府机构改革和职能转换，将政府的各行业和专业管理部门负责的行业管理职能逐步转换到行业协会这种吸纳和代表民营企业利益的组织身上。

　　这种转换不是一蹴而就的，其中一个重要的过渡性安排就是将政府的各行业管理部门“改制”成行业性控股公司、企业集团和行业总会，强化其行业管理的职能，对同类产品进行“归口”管理。但是，事实上决定这种“改制”的根本原因是处于“政资分开”的考虑，即政府作为国有资产所有者，实现国有资产所有权和经营权分开，在政府和企业之间增设一级代理机构，即行业性控股公司（企业集团、行业总会）。政府将行业管理部门所辖行业内的国有资产所有权委托给行业性控股公司（企业集团、行业总会）代理，尤其执行资本经营职能，但同时执行行业管理职能，即通过产权操作，调整各个行业的国有资产配置状况和投资规模，落实产业政策，最大限度实现国家产业政策目标[12].

　　这种安排强化了行业性控股公司（企业集团、行业总会）经营国有资产的权利，客观上强化了对其控股的国有企业所在行业的管理，但是这种行业管理只有在国有企业在其所在行业占据绝对优势或限制非国有企业准入的条件下才有效率。这也就意味着，行业性控股公司等组织实施的行业管理实际上没有摆脱政府对行业发展的管制和干预。实际情况也是如此，行业控股公司已获得本行业发展所必需的大部分资源（尤其金融资源、自然资源等）的独占权，即使非国有企业拥有进入本行业的技术条件，也会遇到很高的资源壁垒，不利于促进该行业的市场竞争和资源配置效率的提高（王云霞，张铭，1996），行业发展的目的也就没有得到实现。

　　从另外一个角度看，即使该行业存在大量的非国有企业投资经营，而且行业性控股公司可以通过产权重组的方式来实施产业政策，但是，行业性控股公司所控股的企业基本上都是国有企业，凭借其固有的经营机制，也是难以对大量的非国有企业并购重组。现实情况恰恰想法，是非国有企业发展壮大起来后，通过对国有企业的并购，扩大其在行业中的地位。

　　因此，政府将各行业管理部门“改制”成行业性控股公司（企业集

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