政府可“自由讨论”长江引水事务，而沿海引水业则仍受外国势力的干涉。

走到这一步，修订引水章程一事的结局，也就大致可以意料了。1922年底，海军部、交通部及税务处均派出代表会聚于上海，讨论修订引水章程。这个讨论会毫无结果。1923年1月，交通部的代表、航政司长张福运辞职，税务处会办蔡延干也不愿承担修订引水章程的责任。讨论会于是悄然解散。[20] 英帝国主义的干涉，北京政府的动荡与软弱，加上身为中国政府雇员、掌握引水问题全部信息的海关外籍雇员以维护外国在华特权和利益为己任，这一切，致使1922年修订引水章程的行动无果而终。
五、引水权再次出让


1922年修订引水章程受挫后，收回引水权运动又出现了一个回潮，那就是北京政府允许德籍引水人重返中国引水业。

1917年，中国政府对德国宣战，天津港德籍引水人林德被废除引水资格。一战结束后，他要求恢复其在该港的引水资格。经过反复交涉，北京政府特地恩许，于1922年将林德的引水执照发还，但规定他只能引领中、德、奥、苏、挪威和瑞典六个国家的船只。[21]

1924年3月，另一名德国人德斐南要求加入上海港引水业。上海港务长一开始拒绝了他的申请，但德斐南找到了德国驻上海总领事，并由后者将情况呈报德国驻华公使。德国公使于是照会北京政府外交部称“不得以其籍隶德国而有歧视之处”。[22]

本来是很正常的事，但德国人过去与其它国家一样，在中国享受惯了条约特权，现在被取消了此特权，竟然认为是遭受歧视，在中国政府面前鸣冤叫屈！

可是，北京政府外交部似乎很愿意扮演“青天大老爷”的角色，竟然咨会税务处说：“……此次德船主要求充当引水职务，如果资格相符，即可准予充当，未便因其为德人而故加歧视，相应咨行贵（税务）处查照，令行总税务司转饬沪关理船厅遵照，以示公允。”[23]

上面的话明显反映出，外交部毫无主权观念，也没有维护国家主权的责任感。要么他们对于引水权一无所知，但更可能的是，他们明知引水事关主权，却不愿因为这个问题惹上麻烦。经历了1922年徒劳无功的修改引水章程行动，北京政府有关部门在引水权问题上又变得淡漠与麻木了。

1924年5月5日，税务处据此训令总税务司，要他饬江海关遵照办理。总税务司接到训令后复文提醒说：外国人在中国领海内充当引水人，本是各条约国家享有的治外法权的一部分；而根据一战后中德两国之间签订的新条约，德国在中国不再享有治外法权，因此“中国并无允认德国人民在中国领海内充当引水之必要”。所以，总税务司建议，可以由中国政府答复德国人说，凡该国不在中国享有治外法权者，其人民不得在中国从事引水业；或者干脆回答说，已经命令江海关按照有关章程办理。[24]

总税务司当然有维护条约国家在华特权的意图，不欲让德国人再来染指此种特权。但他这番话却揭示了一个重要问题，即北京政府确实对引水权问题很不敏感，总税务司则以晦暗的语言向中国政府提示：引水事涉治外法权。至于治外法权是不是与主权有关，以及引水是不是与主权有关，就要中国政府自己去琢磨了。

税务处接到此呈文后，立即咨会外交部。但外交部的回答却是：“查外人在中国领海内充当引水，系属技术事业，与治外法权无关。”[25]因而，外交部同意采纳总税务司的第二种建议。

看得出来，外交部官员确实是在有意推诿责任。不承认引水跟主权的联系，只视之为“技术性事业”，就可名正言顺地将之推给海关办理。外交部与总税务司一样，都没有使用“主权”一词，这可能是因为当时“主权”一词易引起公众的震动和焦虑感，且往往与政府官员的责任相连。相比之下，“治外法权”一词却较不为一般人所熟悉，因而让使用者和接受者都更感到平静。外交部官员与总税务司在这一点上倒是“心有灵犀一点通”。不过，双方使用这一词语替换技巧的潜在目的却又不同。后者是为了强调应该维护条约特权的专属性；前者不使用“主权”一词，则是为了让自己在推卸责任时，减少一份责任感和道义上的负担，做得更加轻松、自然。

乍一看，这种现象十分奇怪。但如果注意到当时北京政府的真实情况，就不令人感到奇怪了。当时中国正值多事之秋，中央政府成为各路军阀争夺的对象，各部门大小官僚都忙于争权夺利或固位自保，又有几个人来关心国家主权的收回和维护？另一方面，外国人控制下的海关，却自成体系，以“照章办事”的姿态，维护着外国势力在中国引水业中的特殊利益。在这种情况下，中国的“主权”便成了无主的“孤儿”，自然无从得到保障。

总之，在1920年代初的中国，虽然有少数政府官员和引水界人士出面，促使政府进行了收回引水权的初步尝试；但从总体上看，一个真正认识到引水权的重要性、并愿意全力收回引水权的政府，还没有出现。也就是说，引水权观念已经成长起来，收回引水权的重任也已经提出，但引水权的“主体”却仍然“缺席”。主权观念与权利主体之间的断裂，决定了这次收回引水权尝试的失败。

注释：

[1] 引水（引水人）也称领港或领江，1976年之后改称为引航（引航员）至今。为了叙述方便，除了个别地方，本文均采用引水（引

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