问题实际上涉及到公共政策与法律的关系，也就是法律在推行相关公共政策时的作用以及法律本身所蕴含的公共政策。在最近的一项研究中，本人提出未来20年我国科技法制建设的重要目标就是将现行的科技活动及产业技术政策进行“法制化”。[60]这不仅是因为法治国家建设目标的适应与跟进，其中特殊的原因还在于技术社会对传统社会形态中的习俗权威的颠覆（如宗教社会中的领袖），因而我们不可能冀望于法律之外再去营造或允许新的“权威”。

　　不过，政治体系中的权威人士如部落酋长、首领、总统或领导人，往往产生于既有的习惯、规范和法律，这就决定了他们在推行公共政策时，必然对既有秩序（也即其“权源”产生的依据）的维护和尊重。因为这是他们存在的合法性理由与基础。但是，是否权威人士不是产生于原有的习俗或者法律秩序，或者他们试图改变既有秩序，那就可以对现行习惯或者法律不加以维护或者尊重呢？如果这个答案能够成立的话，这将是十分危险的。这种危险，不仅在于他们所推行的政策也许会对我们赖以生存的一些原则与基础构成伤害，而且在于：这种无视既定秩序的做法最终也会动摇他们所取得的“权威”。因为在法律所维护的既定秩序中，虽然一部分属于政治性的，但大多属于基本的、并作为某种传统事实而成为我们生活密不可分的部分，如维护自由、私有财产权和个人的家庭、人身和名誉等。正是这些以基本权利或私权为基础的“传统事实”，才构成了我们个人生活和社会发展的基础。这也表明，公共政策的推行，同样必须建立在人们的生活事实基础之上。

　　著名社会学家马克斯·韦伯尽管对私法与公法的区别感到困难，但他也能认识到这种“私的”东西的重要性。他说，“如果一切具有赋予权益要求的、客观的法的性质的准则都不存在，即如果整个从根本上适用的准则在法学上都具有‘规章’的性质，也就是说：所有私人的利益不是作为有保障的主观的权益要求，而是仅仅作为那些规章效力的反映，才有获得保护的机会，那就不存在着‘私’法了。只要达到这种状况——它以往从未普遍存在过——，那么整个的法都溶解到行政管理的一个目的上：‘政府’。”[61]而实际上，现代社会是建立在我们自己的决定权之上的：按社会契约理论的说法，人是生而平等和自由的；国家和政府只是人民自由协议的产物；而人民之所以交出一部分自由和权利，其目的也只在于实现更大的自由与权利。换句话说，人的本性要求他们生活在自己的决定权利之下。[62]

　　因此，传统事实、基本权利与自由、法律制度与规范，从某种角度来说，都是相通的。同时，“公共政策，至少是积极形式的公共政策，是建立在法律基础上的，因而它们具有权威性”[63].因为相较之下，法律毕竟更能够反映人的自由与本性—— 正如德沃金（Ronald Dworkin）所说，“从根本上说，权利理论是关于法律发展的理论”[64].不过，仍然有人把法律当作政策的工具。如英国法学家阿蒂亚（P. S. Atiyah）说，“法律在很大程度上是政策——可通过其追求目标或价值的一种手段——的工具”，并且认为要促进政策，“在一定程度上也可以采取其他手段，但从最广泛意义上来说，主要的手段是法”。[65]但是，阿蒂亚是将政策作为一种价值目标来看待的；他的“工具论”实质上是一种“价值论”，即法律在价值层面与政策达到同构。只有这样，政策和法律在推行某种思想时才能实现“合谋”。

　　当然，公共政策的推行还可以依靠其他资源。哈罗德·拉斯韦尔将“公众信任和尊敬”作为一种象征性的财产和资源性财产。他说，“象征性的财产和资源财产都很重要——如果由那些缺乏公众信任的机构来搞现代规划，那么这种规划不免要失败。” [66]这又涉及到“权威”与“权力”的关系及其在公共政策中的作用问题。不过，细心的读者大概已经意识到，传统事实和基本权利的合理性存在，本身就是权威形成的基础。同时，正如拉斯韦尔所说，“最关键的基本价值是权力，因为没有它就不可能获得短期的结果。”[67]而且，作用与反作用往往也同时存在、相互影响，如既有秩序、保守力量和“关系网”等的反作用，也常常影响到政策的制定和实施。这也是我们在推行公共政策时所要注意的。

　　那么，公共政策与法律之间的“合谋”在产业技术政策方面又是如何实现的呢？公共政策问题专家安德森（James E. Anderson）教授认为，“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行动者，为处理某一问题或有关事务而采取的”[68].这就把政策更多地视为一项活动、一个过程，而不仅是某个具体的决定。于是，在这一过程中，我们可以建立起一个动态的理论框架：

　　政策思想的形成→路径的选择→政策的实施→社会效果评价。

　　产业技术政策的制定与实施，首先就要面临在这一过程或框架中谁享有这一公共空间的权威性及其由谁来推动的问题。无疑，行政主管机关（如产业部门、科技部门和贸易机构等）、立法机关和法院，都在一定程度上具有某种垄断权力或话语霸权：行政权力可以积极而灵活地介入产业和技术发展；立法机构可以通过稳定的政策或目标取向来配置各种资源；而法院则更多的是一种消极的、事后的“诱导”。但当我们认真地考察这些“权威人士”或“话语者”时，我们会发现，这种“权威”或“霸权”都具有很大的局限性，——至少有两个因素会影响他们的权威性：一是市场选择；二是技术变化。这两种因素往往决定了企业的选择和发展，因为市场经济下自治的企业必须根据市场和技术进行产业技术调整或改造。

　　既然如此，那么我们是否可以如新古典增长理论所称，市场自治下的企业会在“看不见的手”的引导下使经济沿着最优路径移动呢？现实和理论都给了我们一个否定的回答，特别是对于一个发展中国家而言。新增长理论认为，内生的（而不是外生的变量）技术进步是经济实现持续增长的决定因素。而且，市场经济本身无法决定一国经济发展战略重点，政府应该选择重点产业加以扶持，并增强它们在国际市场的竞争力，创造出新的比较优势。这就为“看得见的手”在市场经济条件下提供了比较丰富的政策内涵。经济学家们为技术条件下的经济增长开具了药方，这些有：P· 罗默、R·卢卡斯、R·巴罗等人认为政府应向研究开发提供补贴和提供公共基础设施等以促进经济增长；L·琼斯、S·雷贝洛等人认为政府应实施降低税收和促进技术贸易等政策以促进经济增长。这些研究成果无疑具有重要指导意义，并为众多国家的发展实践所证明。它使我们认识到，可以通过政府这只“看得见的手”消除市场机制造成的资源配置扭曲，即通过政府和市场两只手来共同实现“帕累托最优”。[69]看来，一个国家的经济增长，也是国家与市场“合谋”的结果；而它们合谋的“媒介”就是法律。这种“合谋”也并不表明不存在冲突，甚至可以说，就是在冲突和矛盾中实现“合谋”的，——与企业的私人性相比较，政府更加注意公共福利，而法律为其矛盾提供了消融场所和最后的界限。所以说，从某种角度上看，产业技术政策是政府通过法律来“诱导”企业，使之在主观地为自己的同时也客观地为了社会。当然，政府的这种法律“诱导”应因产业、技术的不同而采取不同的手段，只有这样才能保持一个良好的社会创新机制。对于世界领先水平的高新技术及其产业，主要手段是刺激，如目前的信息、生物工程、新材料和新能源技术等领域；而对于相对成熟的技术及其产业，则要进行调整和管制，如铁路、汽车交通和成熟技术产生的环保问题等。

　　当然，有人认为，即使我们有效地推行某项产业技术政策，也同样会面临一些新问题。在最近较为突出的“三

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