进行司法审查的职权（第五条），但却禁止对抽象行政行为进行司法审查，这种抽象行政行为尤其表现为制定具有普遍约束力的行政法规和规章的行政行为（第十二条第二项）。这样的区分可能过分关注理论上的清晰以至于忽略了对法律文本的正确理解。
    
    首先，具体行政行为与抽象行政行为不可以截然割裂开来，因为具体行政行为的做出本身已经牵涉到了抽象行政行为，对具体行政行为的审查肯定涉及到对抽象行政行为本身的理解和解释。出于对行政机关的尊重和信任，司法机关在对行政法规和规章这些抽象行政行为的理解必须推定它们是合乎宪法和法律的，因此，人民法院对行政法规和规章的解释必须遵循合宪性和合法性的解释原则，而这样的解释过程已经隐含了对行政法规和规章的重新理解。这种重新理解过程在一定程度上可以看作是对抽象行政行为的审查过程。尽管行政法学关于对具体行政行为的审查存在着“合法性审查”与“合理性审查”的争论，但是，二者的内在关联已经体现在从“程序性正当法律程序”向“实质性正当法律程序”的自然过渡之中。
    
    其次，对抽象行政行为的司法审查问题普遍理解为行政诉讼的具体受案范围，由此将具体的行政诉讼规则与行政诉讼过程中体现出来的法理学混为一谈，从而以具体的行政诉讼规则取代甚至扼杀行政诉讼的法理学。因为人民法院可以审理哪些案件，和人民法院在审理案件过程遵循怎样的“审判规则”是两个截然不同的问题。在这个问题上，我们对《行政诉讼法》的理解就决不能简单地采取文意解释的方法，而必须采取结构解释的方法。因为我们的《行政诉讼法》绝不是关于行政审判规则的大杂烩或者简单罗列，而是一个精心制定的有组织、有次序、有结构的文本。它按照行政诉讼过程的法律逻辑将《行政诉讼法》分为十一章。每一章都有自己独立的意含，每一章都统摄着该章所有条文的内容。因此，对其中每个条款的解释必须放在这个条款所在的具体章节中进行。
    
    《行政诉讼法》第二章“受案范围”确实规定人民法院受理某些详细列举的“具体行政行为”（第十一条），而且明确规定“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对”“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”“提起的诉讼”。（第十二条第二项）。但是，需要注意的是，这里仅仅规定人民法院不能受理直接针对抽象行政行为的诉讼。尽管某些抽象行政行为可能对公民造成了潜在的危害，但是，只要这些危害是潜在的，只要这些危害还没有变成直接具体的危害，那么，公民、法人或者其他组织不能仅仅因为这些潜在的可能危害而提起诉讼。比如说，尽管《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》可能为每一个公民的人身自由权带来了潜在的危害，但是，如果仅仅因此而向人民法院提起行政诉讼，人民法院就可以根据行政诉讼法而拒绝受理这样的案件，公民只能向代表自己利益的全国人大常委会提出对这样的行政法规进行违宪或者违法审查。 但是，如果依据《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》这个抽象行政行为而做出限制某个具体个人的人身自由的具体行政行为，这显然属于人民法院行政诉讼的受案范围。只不过在审查这个具体行政行为的过程中，是不是需要审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》这个抽象行政行为的合法性或合宪性，已经不属于《行政诉讼法》中的“受案范围”所要规定的内容，而属于行政诉讼中“如何审理案件”所规定的内容。
    
    换句话说，人民法院在受理具体行政行为的案件中，是否能够对这些具体行政行为所涉及的抽象行政行为进行审查，并不属于《行政诉讼法》第二章“受案范围”所要规定的内容，而属于《行政诉讼法》第七章“审理和判决”所要规定的内容。只有坚持这种结构解释的方法，将《行政诉讼法》的第二章“受案范围”和第七章“审理和判决”在结构上去分开来，我们才能看到行政诉讼的“受案范围”规定仅仅以具体行政行为作为诉由，而不能以抽象行政行为作为诉由，或者说，抽象行政行为不能像具体行政行为那样成为独立的受案范围。人民法院只能受理因具体行政行为引起的争议，而不能受理因抽象行政行为引起的争议。 至于在具有行政行为引起的争议成为人民法院受理的行政诉讼案件之后，人民法院在审理这个案件是不是需要对抽象行政行为进行审查，这属于第七章“审理和判决”所要规定的内容，而与“受案范围”无关。“受案范围”中规定的法律规则不能决定“审理和判决”所遵循的审判规则，否则，《行政诉讼法》就没有必须严格区分这两章了。因此，从对《行政诉讼法》的结构解释看，人民法院是否可以对抽象行政行为进行司法审查，应当遵循其第七章“审判和判决”中所确立的原则，而不是其第二章“受案范围”所划定的界限。因为什么样的争议能够成为人民法院可以给予救济的案件与如何审理这个案件在法律上是两个完全不同的问题，由此《行政诉讼法》才将这些不同的内容分别规定在不同的章节里。
    
    （二）、规章选择权：司法审查权的限度
    
    《行政诉讼法》第七章“审理和判决”就具体规定了人民法院在审理行政诉讼案件中所必须遵循的规则，其中五十三条第一款明确规定：
    
    人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。
    
    对这一条的内容行政法学界有不同的理解。但是，正确的理解必须从法条出发，把法条看作是立法者意图的表达，对法条的理解必须通过文本来理解立法者的意图。我们首先必须考察立法者的原意。
    
    《行政诉讼法》是全国人大制定的“基本法律”，因此，其立法者应当是全国人大代表所代表的全国人民。对于这样一些为数不多的基本法律，不可能由代表全国人民的全国人大代表来起草。根据立法程序，这样的法律都是由专家组成的专门委员会来起草，在经过反复的征求意见和讨论的基础上，形成了法律草案。但是，我们不能把这些法律的起草者看作是立法者，因为他们起草的仅仅是一个不具有法律效力的“草案”。当这样的草案在全国人民代表大会上由人民代表来表决通过的时候，法律的起草者必须对该法律草案的立法目的和具体内容作一个详细的说明。由于人民代表并不是法律方面的专家，因此，他们对该法律的理解不同于法律起草者对它的理解，他们对该法律的理解基本上依赖法律起草者对该法律的说明。如果这种说明能够说服人民代表，那么他们就投票通过该法律，否则，他们就会否决该法律的通过。因此，法律起草者在全国人民代表大会上对该法律所作的“说明”往往意味着人民代表通过该法律的时候对它所作的理解，这种说明在一定程度上就体现了该法律的立法意图。
    
    在1989年七届人大二次会议上，王汉斌作了《关于<中华人民共和国行政诉讼法（草案）>的说明》，其中明确指出“对符合法律、行政法规规定的规章，法院要参照审理，对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵活处理余地。”就这个《说明》所体现出来的《行政诉讼法》的立法精神而言，人民法院的“审判权”明确无误地包括了对行政规章的“灵活处理”。我们把人民法院这种对行政规章的“灵活处理”概括为人民法院的“规章选择权”。这种权力包括三个方面的意含：
    
    其一，人民法院在行政审判中有权依照法律和行政法规对行政规章进行审查。这种审查的目的在于确定行政规章本身是不是与法律和行政法规相冲突。这其实就是行政法学界所说的司法审查权。
    
    其二，如果这种审查的结论是规章与法律和行政法规之间没有冲突

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