lings）上述分析主要取材于Next Steps Agency的组织文件这样一种“假契约”，没有考虑到所有的“假契约”形态，其结论必然犯了以偏概全的错误。其实，在英国，并不是所有的“假契约”都不能诉诸法院，一个明显的反例就是，社会工作契约（social work contract）就可以接受法院的审查。[34] 其中缘由，虽然哈罗（Carol Harlow）与劳伦斯（Richard Rawlings）在书中没有明说，但是，我的体会是因为这里直接涉及到了相对人的利益得失。

　　其实，从我国基层派出所与相对人签订的“责任书”看，有些条款对相对人权益的影响是很大的，甚至是极不正当的。比如，在一份“强化单位内部防范，综合整治盗抢汽车、摩托车、自行车犯罪活动责任书”中规定：“…对工作不到位，措施不落实，发生‘三车'被盗的（单位），派出所在接受分局按被盗车辆价值处罚10%，单位将受到相应的处罚，…”通过这个条款，派出所实际上把分局意图通过经济上的制裁来营造出类似市场的内在的“竞争”压力，至少从经济责任的实际承担上完全卸到了相对人的身上。在不发生事情的情况下，大家相安无事，但是，一旦出事，并要执行“责任书”，“动真格的”，就会直接对个人利益造成威胁，进而难免会发生这样或那样的争议，这就有提供正当的法律救济的必要，有法院介入的必要。因为从根本上说，行政诉讼制度实际上是用来解决行政法上公共利益与私人利益之间的某种紧张，是具体落实宪法中设计好的国家与个人之间的权力与权利分配关系。

　　又由于这样的“责任书”毕竟是一种行政契约，尽管其中的权力性因素较强，但是，仍然还没有强到抹灭其契约性，因而也不会质变为行政行为，因此，在救济问题上，仍然需要在原来的专门针对行政行为设计的行政救济结构之外另外建立适合于解决行政契约纠纷特点的双向性结构，关于这方面的观点，我已经在其他论文中表述过了。

　　而且，即便是公务员与其隶属的行政机关之间签定的“执法目标责任书”，也并不必然地完全要由上述非正式制度来消化他对“执法目标责任书”的不满，特别是当“执法目标责任书”对公务员作为公民而享有的宪法上基本权利，而不是因为担任公职而具有的职务上权力产生实质影响时，更有着寻求行政诉讼上救济的必要。比如，有的派出所为遏止“三车”被盗案件的攀升，与责任区民警约定，如果在该民警的管片发案，比如，被盗一辆汽车，就罚民警1百元。个别民警被罚得到月底只领回基本工资。又比如，在执法责任制的考评中，对不合格单位的执法责任人，一次性扣发全年的岗位津贴。这样的“执法目标责任书”的执行实际上侵犯的是宪法上规定的公民要求报酬的权利，进而可能对该民警及其家人的生存权都造成影响，从权利与利益的重要性上讲，丝毫不比作为行政处罚的罚款给公民利益造成的损害差，因而有着寻求诉讼上救济的现实需要。

　　我们必须对行政诉讼上用内、外部行政行为的学理分类来划分司法审查范围的做法进行深刻的反思与批判。一方面，这不仅是因为从学术的发展史看，行政行为（administrative acts）原本而且迄今都是，也应该是出于诉讼的需要而构筑起来的法概念，是能够据以提出无效或强制禁止（mandatory injunction）之诉讼的行为，因此，将其作内部与外部的学理分类、并赋予不同救济效果缺乏实质基础，是不成立的。而且，另一方面，汲取二战以来对特别权力关系理论的批判成果，迎合要求以宪政上的人权保障为核心进行行政救济制度重构的发展趋势，[35] 用全面落实宪法上公民基本权利之保障的观点，改造行政诉讼制度，将涉及公务员基本权利的行政机关内部处理行为纳入行政诉讼，势在必行。

　　五、结束语

　　如果我们同意“行政契约是游离在行政行为与民事契约之间的一种特殊的形态”的结论，同意行政契约是市场经济理念、特别是私法上的契约观念向行政管理领域渗透的结果的话，那么，我们就应当把研究的视角从上述与民事契约相近的行政契约形态进一步延伸开去，更加关注那些接近行政行为的契约形态，关注那些我们在行政法上称之为“假契约”（pseudo-contract）的现象，因为这是一片可供那些支持特殊的公法契约论者开发的肥沃的疆界（This is fertile territory for advocates of a special public law of contract），[36] 更为重要的是，这种契约实践作为基本的改革举措已经载入党的十五大报告之中，已经成为公安法制建设，乃至整个行政体制改革的重要内容之一，并正在积极推行之中。[37] 与其像现在这样理论对其采取漠然的态度，还不如积极地去思考与规范这种契约实践。

　　但是，我们也应当看到，这种新生成的行政形式的确颇不符合传统的法律结构，一方面，它借助契约的外形，重塑行政关系，但又不是纯粹的契约；另一方面，它与公共行政的传统技术相比，又是对正式的法律程式的否定。[38] 但不管怎么说，这的确是现代行政中运用丰富想象力创造出来的一种行政契约，尽管它的一些特性与效能还有待于我们进一步去研究。

　　本文的上述研究尽管在形式上给出了结论，但实际上不是结论的结论，更不是最终的定论。因为就像在“假契约”这样的实践能否算得上是行政契约这样的基本问题上，恐怕都会有很大的争议，甚至可以预料，反对的要比支持的多。但是，我们不惧怕争论，恰好相反，我们欢迎更加理性的争论与批判。

　　注释：

　　[1] 我国虽然在1958年实行计划经济体制下取消了合同制度，但从1961年开始至1966年期间又将合同制度作为调整国民经济的一项重要措施而予以恢复和推广；1978年以后即在立法中明确将合同作为执行国家计划的工具。有的学者认为这种（经济）合同的计划性决定了其实际为行政契约，但亦有学者提出反对，我以为，不能完全否定上述合同中所具有的行政性，也不能人为地割裂历史，否则就无法理解目前由计划性合同演变而来的国家订货合同应属于行政契约范畴了。关于计划性合同是否为行政契约的争论，详见，应松年主编：《行政行为法 ？ 中国行政法制建设的理论与实践》，591页，北京，人民出版社，1993.

　　[2] Cf. Carol Harlow & Rechard Rawlings, Law and Administration, Butterworths, 1997, p.207.

　　[3] Cf. Carol Harlow & Rechard Rawlings, op.cit., p.139.

　　[4] Cf. N.Flynn, Public Sector Management, London： Harvester Wheatsheaf, 1993. Cited from Carol Harlow & Rechard Rawlings, op.cit., p.139.

　　[5] 其实，在我看来，实在没有必要在这个公法与私法交叉的领域过分的纠缠，一定要在这块“殖民地”上分出一个你我，因为正像哈罗（Carol Harlow）与劳伦斯（Richard Rawlings）指出的那样，“在某一层面上，契约政策的实施，使得公的与私的界分发生了交叉，因而变得模糊不清了”（At one level, the policy of contracting out stretches across, and so blurs, the public/private sector ‘divide'）。Cf. Carol Harlow & Rechard Rawlings, op.cit., p.207. 既然如此，为什么私法不可以去研究它们，去规范它们？公法又有什么必要和理由一定要拒绝私法的染指呢？因此，在本文的讨论中，一方面，我承认这部分属于行政契约的范畴，另一方面，我的讨论又将有意识地远离这片“是非之地”，而去开垦另外一片以往不被人注意，或者根本不加任何分析地排除在行政契约范围之外的“荒地” — “假契约”。

　　[6] Cf. Carol Harlow & Rechard Rawlings, op.cit., p.210.

　　[7] 关于行政契约的概念分析，可以进一步参见，余凌云：《行政契约论》，27页以下，以及第一编“行政契约的含义”部分，北京，中

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