约双方所预期的一定社会秩序而在他们之间进行权利、义务分配的可能，换句话说，就是通过各类“责任书”，我们可以根据治安目标的实现所划定的任务量，以及谁最有条件和可能完成其中的哪些部分，在派出所与社区、相对人之间进行合理的分配，并表现为双方各自的权利义务的形式，从而在他们之间形成良好的互动互助关系。

　　拿某派出所实施成效比较明显的“强化单位内部防范，综合整治盗抢汽车、摩托车、自行车犯罪活动责任书”作为一个例子来分析，除了法律规定的维持治安秩序、打击违法犯罪的职责与权限必须由派出所行使之外，（由于是法定的，也就没有必要制作到“责任书”里），单位在“责任书”被分配了一定的义务和权利，比如，单位被要求要“建立门卫、值班、登记、巡逻等制度”，“发现可疑情况向单位保卫部门汇报的同时向派出所报告或拨打110”，“内部车辆要严加管理，要建好看车棚，专人管理，不准乱停乱放，外来车辆不准夜间在单位院内停放，单位、宿舍传达要确实负起责任，严防车辆被盗，宿舍内白天不准闲散人员和小商小贩入内，…”所有这些约定，从表面上看给单位增加了不少的负担，但实际上是督促与要求单位建立与完善安全防范措施和规章制度，而且是即使没有上述约定，单位很可能出于本单位与职工的安全考虑也会建立起来的规章制度。并且，通过“责任书”在一个个单位的落实，进而由点及面，形成整个社区的安全防范网络，与派出所遥相呼应，紧密配合，从而大幅度降低发案率（事实也的确如此）。

　　由于上述权利义务的分配是通过签定“责任书”的方式实现的，进一步的、更加精细入微的好处，就像英国学者莱肯（D.Nelken）在“利用契约作为社会工作的方法”（The Use of“Contracts” as a Social Work Technique（1987））一文中分析的那样，第一，相对人感觉得到了尊重，使其对自己的选择更加有责任感；第二，激发了动力，亦即，相对人会因为参与了起草，或者会因为契约内容是经其同意的，或者会因为能获得与其所承担的契约责任相称的对价，以及对违约制裁的恐惧等各种原因，而形成积极履行契约的动力；第三，契约有助于使行政机关和相对人之间的互动关系获得更好的控制，更加完满地实现契约所蕴含的行政法上的目的。[26]

　　但是，必须指出的是，我们所说的通过“责任书”来再分配权利义务，是指保持法律规定的公安机关角色的前提下，因为社会的复杂性以及公安机关能力的有限性，需要社区、相对人的协力，来弥补公安机关因上述原因造成的控制与维护治安秩序的射程不足，因此，对社区、相对人权利义务的安排与分配，只是要发挥其弥补的效用，而绝对不是想通过契约的方式，把行政机关的角色部分地或者全部地转换到社区、相对人身上，否则，就构成不正当条款，成为契约部分或全部无效的原因。

　　四、难道真的不需要法院介入？

　　在行政契约的救济问题上，我仍然坚持应当在现有的行政复议与行政诉讼结构之外另外构筑适合于解决行政契约纠纷特点的特别规则。[27] 我们不能像现在这样仅仅考虑把行政契约中有点近似于行政行为的行政机关使用主导性权利的行为单独划出来，放到现有的行政复议与行政诉讼制度之下解决，而不考虑全面地、周全地解决所有行政契约纠纷问题。[28] 至于法院或复议机关审查的标准，我并不热心，也认为实在没有必要专门地去讨论它，因为我们对行政契约的实体和程序规范的讨论实际上已经解决了这个问题，可以这么说，对行政契约的缔结与履行中的实体与程序规范规定得愈加细腻，法院和复议机关的审查能力也就愈强，愈加可行。[29]

　　接下来对“假契约”救济问题的分析与探讨，将进一步重申和强化上述观点，并且我们还会看到，因为行政机关内部“责任书”主体的非法律人格性，营造“内在市场”（intrenal market）的意图，及其内容属于行政权所固有的范围，决定了在纠纷解决上的非正式制度模式，这可以进一步补充我们原先对行政契约救济结构的考虑。

　　1、非正式制度的解决模式

　　在哈罗（Carol Harlow）与劳伦斯（Richard Rawlings）看来，“假契约”与法院无关，不会，也不需要进入到法院去解决纠纷，强制执行。他们之所以认为“假契约”不具有在法院强制执行的法律意义，主要是以英国出现的有关Next Steps Agency的组织文件（framework documents）为分析素材，并主要从契约的主体资格分析入手。因为从严格的意义上说，契约是在至少两个具有契约能力（contractual capacity）的当事人之间缔结的，而契约能力又是与“法律人格”（legal personality）观念联系在一起。但是，Next Steps Agency实际上并没有真正与产生它的行政机关相分离，相对于其附属的机关来讲，该机构不具有独立的法律人格，因此，该机构与其母体机关之间缔结的组织文件（framework documents）不是真正意义上的契约。[30] 也正是在这个意义上，英国学者弗里德兰（Freedland）指出，这里实际上有着双重的法律幻觉，是“（非独立人格）的部门”被认定签订了“非契约的契约”（a sort of double legal fiction, whereby a non-corporation is deemed to enter into non-contracts）。[31] 那么，非独立人格的部门无法指望，实际上也不可能到法院去起诉，要求法院去强制执行这种“非契约的契约”。这样的分析与结论，应该说，有一定的道理，在特定的情景与对象上是成立的。比如，我国公安机关与内设的各处、科之间签订的“执法目标责任书”，显然就是在这样的意义上操作的，也不可设想他们之间的纷争会诉诸法院。

　　其实，在我看来，不仅仅一个机关与其内部不具有法律人格的一个机构或部门之间签订的“假契约”不能诉诸法院，就是具有法律人格的机关之间签订的“假契约”也不会诉诸法院，比如，市局、分局、派出所之间签定的“执法目标责任书”就不可能诉诸法院，这主要是因为，签订这类“执法目标责任书”的目的在于用市场机制而不是官僚体制来解决公共服务的质量问题，是想通过契约方式，来明确契约当事人彼此的权利和责任，让双方都受契约的约束和必须履行各自的契约责任，而不是为了要到法院去强制执行它。

　　那么，出现纷争怎么办？英国在“国家健康服务契约”（National Health Service contract）上的解决思路是，交给国务卿（the Secretary of State）来裁决。[32] 有意思的是，在我国行政机关实施的执法责任制中，却不见提出这样的问题，估计是因为执法责任制的推行，很大程度上是由于长期以来组织法不健全，造成上下机关之间、各个部门之间职责、权限、法律责任不够清晰，因此，“执法目标责任书”实际上是落实行政分工，明确岗位职责，布置行政任务，提出目标要求，制定监督检查和考核办法，进而要求必须一体遵守，即便有不同意见，也会在上下级之间的领导与被领导关系之中磨合、消化掉。这很可能就是为什么在目前有关行政机关执法责任制的文章当中都不谈有关救济问题，更没有人建议设立正式的救济途径的原因。[33] 我也赞成用目前这样的非正式制度来化解上述纷争，当然，也可以考虑将现实中的这种非正式制度成文化，变成为正式的在行政机关内部调处与化解的制度，但是，原则上不考虑法院的介入，理由是，上述“执法目标责任书”的内容与功能，属于行政权的固有“自留地”，基于分权的要求，司法权不宜干预。更为重要的是，在这里出现的部门、机构之间的冲突，实际上是实现公共利益过程中权利、义务分配上的争执，归根到底，是公共利益问题，不直接涉及到私人利益。

　　2、诉诸法院

　　但是，哈罗（Carol Harlow）与劳伦斯（Richard Raw

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