论已经较为发达的英国，也不否认是合意（consensual）的结果。[11]

　　在这里，问题的关键不在于“责任书”（商品的价格、品质）是谁“定”的，而在于接受它是不是出自内心的自愿，是不是自由选择的结果。在我的调查中，派出所民警也承认，上述“责任书”尽管是派出所拟订的，但是，从法律上讲，相对人对于接受或不接受该“责任书”，完全有选择的自由，派出所也不具有法律上强制对方必须接受的手段，如果相对人“硬要是不签字，我们（民警）也没有（合法的）办法”。因此，他们之间在“签与不签”上并没有形成所谓的权力性支配关系，也就是行政法上的命令与服从关系，而是与上述到商场买东西一样，签订“责任书”的活动，实际上很大程度是一种“要么接受、要么放弃”（take it or leave it）的实践活动，相对人在其中享有最终的决定权。因此，这样的活动的确有着合意的过程。

　　2、对“很少拒绝”和事实上的强制力的另一种思考

　　我也承认，在现实生活中，无论是行政机关内部的“执法目标责任书”，还是与相对人签定的各类“责任书”，几乎都会被接受，少有例外，相对一方有时甚至会在有些在内容条款上明显对自己很不利的“责任书”上签字。[12]

　　从实证调查获得的对上述现象的解释，因内外“责任书”的不同而不同，但又有交叉。民警和基层单位之所以对最终形成的“执法目标责任书”必须接受，并不是出自法律上的要求（目前还找不出一部法律，规定可以对拒绝接受“责任书”的执法人员或部门采取法律制裁或强制手段），而是由于事实上不存在选择签字或不签字的自由，因为“责任书”实际上是向他们布置行政任务与职责，他们又要受到内部规则与纪律的约束，比如末尾淘汰、不称职的要下岗等，如果拒绝，就很可能失去当警察这份还算稳定不错的职业，在目前较为严峻的经济环境与就业压力下，这是他们极不愿意看到的后果。而相对人之所以接受各类“责任书”，民警的解释比较直接了当，可能是因为他们法律意识、权利意识不强，不知道他们有权拒绝，更主要是怕“得罪派出所，以后日子不好过”。在与个别的相对人访谈中我了解到，其实他们还有另外一种心态，“签了，一般也不会有什么事（发生）”。[13]

　　我不否认，上述的解释确实反映了“责任书”相对一方的某些心态与感受，是有一定道理的，但是，把相对一方完全摆在被动、消极、不得不接受的位置上来考察，这样的视角与解释却是有问题的，一方面，与现代行政法强调的双方或多方互动关系，参与行政的理念不符。另一方面，对所谓的不利条款不加任何分析的态度，不能给以后的制度构建提供更加有益的经验。当然，更为重要的是，上述解释中都或多或少地揭示出在签订过程中对相对一方存在着某种事实上的强制，这也正是很多人对“责任书”实践所诟病的地方，并进而对其契约性与合法性提出质疑。如果我们不否认，甚至积极肯定在特定情境下可以存在上述事实上的强制效果，那么，我们就必须从理论上回答，这会不会对合意的形成造成抑制的效果？怎么解释“责任书”的签定是双方合意的结果？

　　其实，从公共服务换取相对人的责任或义务的理论来解释，有些看似增加了相对人的义务和负担，但如果从公安机关与相对人之间为维护社会治安和社会秩序而建立的互动互助的共栖关系来理解，却是合理的，比如，在“强化单位内部防范，综合整治盗抢汽车、摩托车、自行车犯罪活动责任书”、“夜间摊点治安责任书”、“关于辖区娱乐场所管理责任书”中要求有关单位或个人在发现可疑情况或问题时，“应向派出所报告或拨打110”。因为派出所的警力有限，根本不可能及时发现辖区内发生的所有的治安案件，而相对人的上述义务，能够有效地弥补派出所的视野不足和触觉的不敏锐，及时出警，处置案件，维持治安秩序。这恰恰是双方都愿望的，互利双赢的。在这个意义上，我们可以把上述“责任书”理解为是为实现良好的社会治安秩序这一共同目标而在公安机关与相对人之间进行的权利、义务、责任的分配。也正是为了这样的共同目标，甚至可以容许派出所要求相对人必须签定“责任书”，因为这从根本上说，并不违背相对人的意思，有哪个商家或个体户愿意社会治安是混乱的呢？进而不乐意接受自己应尽的，而且是力所能及的责任呢？[14]

　　在这个意义上，的确可能会出现与契约理念的某种紧张或不一致，主要是合意的因素彻底隐匿，只留下契约的外形。但是，正像英国学者在解释其本国存在的同样现象时说的，把契约术语严格限定在自治个体基于平等地位讨价还价而成的协议这样的意义上，可能是不现实的（Ii is probably unrealistic to consider that contract terminology should be confined to agreements between autonomous individuals negociating on level playing fields）。[15] 因此，要将“假契约”作为一种特殊形态的契约来理解，因而有着一般契约所不具有的特征，反过来说，就是不能用一般的契约特征来衡量。具体回到我们上面的问题，我们甚至可以推定在上述的情形之下存在合意，也就是说，考虑到公安机关不具有法律上的强制手段，考虑到相对一方与公安机关之间的互助互动关系，可以认定合意是存在的，不需要实实在在的外在表现的过程。由此，我们获得了对“假契约”可以具有事实上的强制效果的另一种解说，也是寻求这种实践正当化的解说。

　　尽管这样的解说，与我在别的地方曾经表达出的“由于（事实上地位）不对等状态存在着压制相对一方的意思的自由表达、使行政契约滑向行政命令的危险，因此，需要进行程序上的保护，来克制或排除上述危险”的观点，[16] 显然有冲突，是一种反动，但是，并不意味着我已经完全放弃了原来的观点，相反，我仍然坚持着原来的观点具有普遍的意义，[17] 只是说，在“责任书”这样的特定情境之中，特别是把这样的契约形态嵌入到行政机关与相对一方之间的互动互助关系上来考虑，可以作为一个例外，一种特殊案件来承认，甚至欢迎事实上的强制效果。

　　当然，如果承认事实强制效果，就“责任书”的条款来说，难免会“鱼目混珠”，搀杂一些实质上是不正当、不合理的条款，比如，某派出所在“夜间摊点治安责任书”中规定，“在摊点发生打架斗殴，业户不制止，放走肇事者，业户应负担受害者的药费等损失”，试想如果业户是年过半百的老人，或者妇女的话，对于两、三个年轻力壮的小伙子在摊点打架斗殴，他/她制止的了吗？又怎么可能暂时性约束住他们，不让他们走，一直等到警察前来处置？如果硬要把这样的“责任书”塞给相对人怎么办？解决的办法就是，允许相对人提起确认契约（部分或全部）无效之诉。在诉讼中，对于“责任书”中是否存在不正当条款，或者在权利义务的分配上是否有不正当的连接或搭附，因其是“法律问题”，所以，法院可以径行做出判断，与相当一方的举证没有很大的关系。

　　3、另外一个理由

　　除此之外，我们还可以找到另外一个支持“‘责任书'是一种行政契约”的很重要的理由是，上述“责任书”都是采取签订合同或协议的方式，也就是把双方的约定作成书面的契约条款，由双方在上面签字盖章。这样的外观或形式，也是法院在行政审判中判断一种形态是行政契约抑或行政行为的一个很重要的标准，[18] 当然，不是惟一的标准。

　　三、我们何以需要这样的契约实践？

　　其实，像“假契约”这样的行政实践不单出现在警察法领域，而且存在于其他部门行政法领域，不但中国有之，西方也不乏其例。以英国为例，“假契约”作为行政手段已经“殖民”（colonised）了主要的新出现的领域。举两个可以与我国上

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