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「内容提要」《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）在总则中创造性地规定了一套行政许可的原则体系，这些原则同行政法的一般原则一样，旨在高屋建瓴地指导和规范行政许可的设定与实施，解决行政许可权与公民权益保障、行政许可中的具体法律规则的价值导向以及应用等问题。

「关 键 词」行政法，行政许可法，法律原则

行政许可法的原则，大体也可称之为行政许可的原则（二者尽管在提法上有所区别，但实际所指基本一致），即行政许可法所规定的适用于行政许可设定与实施的基本规则。根据《行政许可法》总则以及相关条文的规定，我们将这些原则概括为许可法定原则、许可公开原则、许可公正原则、许可公平原则、许可诚信原则、许可无偿原则、许可效率与便民原则以及许可参与原则。

一、许可法定原则-行政许可的法治底限

许可法定原则，是指行政许可的设定、行政许可的范围、行政许可的机关及其权限、行政许可的条件和标准、行政许可的程序及其法律后果等都必须依据法律，符合法律，不能同法律相抵触。《行政许可法》第四条明确规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。就许可法定原则的内容来说，具体包括以下几个方面的要求：

1.许可的设定主体必须法定。行政许可不能由行政机关擅自设定，更不能仅凭长官意志甚至是掌握行政管理权的官员个人决定。由于行政许可常常涉及到公民的权利行使问题，特别是政治权利、人身权利、财产权利等基本权利的行使，如果设定不当，极易造成对公民基本权利的侵害；而众所周知的事实是，行政权天然具有扩张的秉性，行政机关又掌控着从个体胚胎管到坟墓的强大的行政权，如果它们还能充分享有能够限制公民权利行使的行政许可权，那么，“为人民服务”只能成为天真的梦呓！除行政机关具有设定行政许可的偏好之外，几乎一切拥有行政管理权限的组织也有此倾向，因此，设定行政许可的主体必须有所选择，最为可靠的办法就是通过民主的手段，由人民借助自己选举出来的代表来行使许可设定权。作为最高国家权力机关，全国人大及其常委会有权设定行政许可（但即使如此，其设定权的行使也必须符合宪法、立法法以及相关的法律规定）。当然，我们也应当清楚，在我国民主机关也是有层次的，并非所有的权力机关都适宜行使许可设定权。地方性法规的制定主体有一定的行政许可设定权，对于法律、行政法规已设定行政许可的，地方性法规就只有具体的规定权。另外，为了更好地维护公共安全，更有效地配置稀缺资源，特别是针对现实政治经济生活中突然出现的重大问题进行有效控制，从实事求是的角度出发，还是有必要发挥行政机关反应迅速、措施得力的优势，赋予行政机关一定的许可设定权，只是需要对其加以严格限制，《行政许可法》将其限制在国务院和省级地方政府之内。

根据《行政许可法》第十四条、第十五条、第十六条、第十七条的规定，行政许可的具体设定主体包括：

（1）全国人大及其常委会。最高国家立法机关是国家法律的制定者，行政许可一般情况下是由法律设定的，所以，全国人大及其常委会是行政许可的当然设定主体，可以针对《行政许可法》第十二条规定的事项，通过立法程序设定行政许可。也就是说，全国人大及其常委会不仅可以设定《行政许可法》已经明确的五类许可事项，而且还可以根据社会政治、经济、文化等形势变化而自主“设定行政许可的其他事项”。

（2）国务院。作为国家最高权力机关的执行机关，国务院统管全国的行政工作，因此，为适应日益复杂的行政管理需要，特别是基于防范社会危险的考量，国务院应当有权设定事先预防性的许可，以及时保障公共利益和维护社会秩序。不过，国务院在设定行政许可事项时，应当首选行政法规形式。行政法规既可以针对《行政许可法》第十二条规定的五类事项中尚未制定法律的事项来设定许可，也可以根据行政管理的现实需要来“设定行政许可的其他事项”；但这种自主设定须受到《立法法》第八条的限制和第九条的约束，不得违反法律保留原则。除此之外，国务院在紧急情况下还可以采用发布决定的方式设定必要的行政许可事项，以应对现实迫切需要许可、但又难以及时制定法律、行政法规的难题。当然，国务院以发布决定的方式设定的行政许可只是权宜之策，因此，国务院在实施该行政许可后，除临时性的行政许可事项外，应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规。

（3）省级和较大的市级权力机关。由于有些行政许可事项是根据特定区域的经济、社会事务等来加以设定的，与区域的经济和社会发展密切相关，因此，赋予地方性法规制定主体通过地方性法规的形式来设定行政许可是必要的。根据《立法法》第六十三条的相关规定，较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市，那么，在我国有权设定行政许可的地方权力机关就是省、自治区和直辖市的人大及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市的人大及其常委会，经济特区所在地的市人大及其常委会以及经国务院批准的较大的市人大及其常委会。这些权力机关在法律、行政法规尚未设定行政许可时，可以通过制定地方性法规的形式来设定行政许可事项，但只能在《行政许可法》第十二条所规定的五类事项中设定而不得有任何突破。

（4）省级政府。省、自治区和直辖市人民政府也有权在特定情况下设定行政许可。在行政管理需要立即实施行政许可，而法律、行政法规和地方性法规对《行政许可法》规定可以设定行政许可的事项均未作设定的时候，省级政府就可以通过制定地方政府规章的形式，在《行政许可法》规定的设定范围内设定行政许可，但是，这种以地方政府规章形式设定的行政许可只能是临时性的，一般在一年内有效；如果该临时性行政许可实施满一年仍然需要继续实施的，则该省级政府就应当提请本级人民代表大会及其常务委员会及时制定地方性法规，正式设定该项行政许可。

2.许可的设定形式必须法定。可以说，促使《行政许可法》出台的一个重要因素就是现行行政许可制度的极度混乱。按照国务院法制办2001年向国务院报送的《关于清理行政审批有关情况的报告》的分析，设定行政审批的依据不仅有法律、行政法规、部门规章，还有中共中央和国务院的文件（包括中办和国办文件）、国务院部门文件，甚至有国务院部门内设司局的文件，更为荒唐的是，竟然有45项行政审批没有任何文件依据，居然占到了总数的1、6%！行政许可的混乱状况，由此可见一斑！正是有鉴于此，许可法定原则要求，只有法律、行政法规、地方性法规、省级政府规章才能设定行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可（国务院在必要时可以发布决定设定许可是例外），即使部门规章也不得设定任何许可事项。

3.许可实施机关及其职权必须法定。由于行政许可是一种行政行为方式，既有对公民和公共利益进行保护的功能，又有容易侵害私权利和公共利益的一面。为了实现最大限度地保护、最低限度地侵害的目的，许可的实施机关及其所行使的职权也必须法定。具体言之，对于行政机关而言，必须按照“三定方案”的规定，在法定的职权范围内受理许可申请、进行审查判断并作出是否准许的决定，超越职权的行为一律无效；对于那些具有管理公共事务职能的组织而言，其享有的公共事务管理职权并不意味着当然拥有行政许可的实施权。被授权组织必须在取得法律、法规的明确授权之后，才能在法定授权范围内实施行政许可。受委托的行政机关，除在本机关的职权范围内行使其法定的行政许可权外，还可依有关行政机关的委托以委托行政

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