[本篇论文由5var5VAR论文频道为您收集整理，5VAR论文频道http://paper.5var.com将为您整理更多优秀的免费论文，谢谢您的支持]《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》）日前以教育部令的形式发布。教育部办公厅颁发通知要求“所有高等学校在2012年内全面启动章程制定或者章程修订工作”，提出教育部及各地要“尽快组建章程核准委员会”、建立“章程核准机制与程序”。可以说，这是中国高等教育发展史上具有里程碑意义的重要事件，将结束高等学校长期以来无章办学的历史。它将与1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出的“逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”，1998年《高等教育法》规定的高等学校的法人地位及七项基本自主权，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《教育规划纲要》）提出的“建设现代学校制度”一起，逐步深化地描绘出我国现代大学发展欲构建的基本制度框架。

 

　　一、章程是现代大学制度建设成果的集中体现

 

　　经历了30多年的改革开放历程，我国高等教育在教育宏观管理体制改革和学校内部管理体制改革两方面均取得了巨大的进展，建设现代大学制度的条件已基本成熟。现代大学制度“是现代大学发展的重要标志”，《教育规划纲要》明确提出要“推进政校分开、管办分离”、“落实和扩大办学自主权”、“构建政府、学校、社会的新型关系”，在“完善中国特色大学制度”部分要求“各高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”《办法》在第一章总则第一条开宗明义指出“为完善中国特色大学制度，指导和规范高等学校章程建设，促进高等学校依法治校、科学发展……制定本办法。”因此，章程制定是现代大学制度建设的重要内容，是为了高等学校的科学发展，章程应是高等教育最后改革成果的集中体现。

 

　　1.章程制定工作的全面启动预示着高校法人地位进入实质性落实阶段

 

　　章程是约定和阐述独立主体使命，界定内部各利益关系的责任和义务，处理和外部利益相关方的关系准则，书面写定的有法定意义的组织规程。章程的主体必须是独立实体，非独立实体不能有章程而只能有内部规章。我国1995年的《教育法》规定学校有按照章程行使自主管理的权利，1998年的《高等教育法》规定高等学校自批准之日起取得法人资格。但是，由于长期以来高等学校并没有被称之为“大学宪法”的章程的存在，国家法律很难落到实处，学校自主权难以真正落实，这才有过去经常出现的权力“放”与“收”的循环和近年来热议的高等学校“去行政化”之争。

 

　　《办法》第三条标明“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”。高校法人地位的实现需要理清两种关系：办学的外部关系，即所谓的面向社会和依法办学；办学的内部关系，即所谓的自我管理和约束机制。第一种关系主要由法律明确，章程承接一下；第二种关系主要由章程明确，辅之于具体的内部规章。因此，章程“上承国家教育法律法规、下启学校规章制度”，是推动和规范高校面向社会依法自主办学的基本依据，这才有其“大学宪法”之义。

 

　　改革开放30多年来，我国开展了轰轰烈烈的高等教育管理体制改革。但是，一方面政府宏观管理部门在不断进行着下放权力的尝试，另一方面具体业务机构又一直在寻求工作上的抓手，致使高等学校以行政化的方式和逻辑获得并分配高等教育资源，始终达不到建立现代大学制度的目标。借此章程制定全面启动之际，我们需要努力推动高校依法自主和按章办学，协调好政府与高校的关系、完善学校的治理结构，认真将改革的成果以章程的形式固定和规范下来。这就是笔者所指的全面启动章程制定的里程碑含意，即将章程的制定过程看作是现代大学制度改革、建设和完善的过程，看作是促进高等学校发展的过程，章程是改革成果的体现。

 

　　2.章程可以视为政府与高校间的合约

 

　　由于此次章程制定的主体是各高校，因此很多人认为章程不必涉及政府与高校的关系，因为学校无权界定它，其实不然。首先，章程的上位法律已充分地规定了高等学校的法人地位；其次，《办法》第五条明确表示“高等学校的举办者、教育主管行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系”；另外，《办法》第二十三条还明确规定了教育行政部门的核准制度。核准即审核批准，表示认可，章程此时体现出了政府与高校间的合约价值。

 

　　现代大学制度的建立，有赖于一种科学的政府与高校的关系，方向是已经确立的“政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的体制”。为此，需要明确高校与政府的关系，充分尊重高校办学自主权，规范政府管理高校的行为。

 

　　政府和高校都是为公共利益服务的机构，二者在存在形态和地位上有一定的独立性和平等性，彼此的领域性质不同，应该以符合各自规律和运行规则的方式运转。高校与政府部门间的平等、伙伴关系，并不意味高校可以在发展和管理上的无政府或无序。当今社会，高等教育已与社会经济发展、国家综合实力和竞争力紧密地联系在一起，办学已不仅仅是处理学校内部的事务，高校不能超越社会而独立发展，政府也不可能放弃自己应有的责任。因此，有效的管理应是学校意志和国家意志的综合体现，满足着政府目标和高校自主的双向要求，这样才能实现学术和国家利益的最大化。问题的关键是什么样的管理模式能满足这样的要求。

 

　　政府对高校的合约管理是能满足这种要求的一种方式。即在《高等教育法》等有关法律法规及国家发展战略的框架下，政府对高校提出目标和要求、批准学校的章程和发展规划，提供财政及政策支持、进行绩效评估，高校在宏观框架内实行自主办学。章程可视为政府与高校间的一种合约。在性质上，这种合约关系为行政契约，界于行政行为和私法契约之间，兼具行政的公务性和契约的合意性。

 

　　3.章程展示着高校独立法人的组织规程

 

　　章程需要向内外部昭示它是如何办学和发展的，是如何依法治校、按章管理的。

 

　　章程首先要彰显高校的使命。不同高校的使命是有差异的，使命及其具体的办学目标与学校定位和人才培养特色密切相关。《办法》第七条规定章程应载明“学校的机构性质、发展定位，培养目标、办学方向；经审批机关核定的办学层次、规模；学校的主要学科门类”等，充分表达了对使命的要求。明确使命，能使高校内部、政府部门、社会机构与大众等主体从战略高度思考学校的发展方向，也会对教师和学生的行为起到了一种潜移默化的指引作用。与使命一致的事情可以做，不遵循使命的事情不能做，保证高校不“见利忘义”、盲目发展。体现使命的办学目标，一定要明确、具体、稳定，要能把学校的定位规范下来。

 

　　章程更要清晰地界定内部治理关系。这种关系主要体现在决策机构、行政机构、学术机构的划定上，包括机构间的运作程序，各机构及重要岗位的职责、义务等。不同高校的内部治理结构在大的组织框架下可以根据学校实际与发展需要而有所不同，应当有利于推进教授治学、民主管理，调动基层组织积极性。对此，《办法》均有指导性意见。

 

　　二、章程的制定过程需要与高等教育的改革过程相衔接

 

　　章程是改革的成果，但改革不是一次完成的，章程的制定要体现改革的进程。一般而言，通用的文件总是规范着最基本的要求，甚至可以说是最低的要求，因为它要促进改革而不能限制改革，否则就会都定死了。因此，在许多改革的难点尚未突破的情况下，仅满足于近一、两年内把章程制定完成可能还不够，因为此时的章程还很难具备“大学宪法”之效力。笔者认为，初步制定的章程需要有一个试行和完善期，这也是一个促进反思的过程，之后仍需不断吸收改革的成果。待再经历几年的实践探索、检验，各项改革已取得基本的成果，把它们吸收进来，到2020

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