地处理地方事务，如发展地方公共事业，负责地区的文化教育和社会保障等；哪些属于“中央与地方共有权力”，如维持市场秩序，保证社会稳定等。需要说明的是，寻求中央与地方关系的相互协调是一个动态平衡过程，人们不可能找到一个固定的最佳平衡点。中央与地方关系需根据实际情况的变化而作动态调整。


  　　所谓中央与地方关系的法制化，是指要通过立法程序制定法律来规范中央与地方的关系。一方面做到在调整和处理中央与地方关系时有法可依；另一方面通过规定中央与地方职权变更的法律程序，保证中央与地方关系的相对稳定性，提高中央与地方关系变更的严肃性和规范性。同时，一旦中央与地方对具体的职责权限划分的解释和实际执行过程中发生争执时，应由全国人民代表大会常务委员会或有关司法机关依法进行裁决。


  　　　　　　三、政治权威从神圣化转向世俗化


  　　中国是一个封建文化传统影响久远的国家。新中国建立后，由于我们忽视了在思想文化领域开展对封建文化传统的梳理和批判，同时对西方近代形成的体现人类文明成果的民主和法治理念也缺乏认真的研究和阐释，致使在一种非民主的政治理念指导下，开始了强化政治权威的过程。这一过程通过神化领袖来加强政治权威。


  　　随着国家与社会的逐步分化，特别是日常生活的政治化状态的终结，中国社会出现了一种明显的世俗化的趋势，反映在政治上，则是政治权威的世俗化。具体表现在以下几个方面：


  　　第一，对政治权威的看法实现了从“神”向人的转化。自从中共十一届三中全会重新确立了实事求是的思想路线以来，解放思想和打破禁区一直是这个时期的社会主流。一些禁忌相继被破除。尤其是在学术界开展的真理标准的大讨论，在社会上通过各种形式展开的对“文革”所造成的难以估价的损失，特别是给人们心灵所造成的难以弥合的创伤的控诉，对大搞个人迷信和个人崇拜的做法的揭露和批判以及对“文革”成因的深刻反省，彻底破除了笼罩在领袖身上的神圣光环。人们认识到，政治权威是人，不是“神”；政治权威不仅要过世俗生活，而且也会犯错误。既然权威不是神而是人，其言行就不是绝对的、完美的，对其行为进行评价和监督就成为制度安排时的一种必然选择。社会成员对政治权威的看法上的这种转变的意义是深远的，对这种意义的理解不应仅局限于如何看待政治权威及制度如何安排上，更深层的意义在于它唤醒了民众长期被压抑的独立意识和自主意识，加深了人们对自己的判断力和能力的确信。当民众突然意识到领袖失去了神圣的意义，发现了领袖的世俗性，政治以及决策过程也自然失去了神秘性，人们在解嘲过去的幼稚的同时，最渴望的是实现自身的价值。抛开其它方面不谈，民主观念与封建观念的最大区别恰恰在于，民主政治被看作是普通人的政治而不是“圣贤”政治。在这个意义上说，人们在观念上对政治权威由神向人的转变为民主政治的建设提供了认识论根据。


  　　第二，开始了由人格化权威向制度化权威的转变。改革开放前的中国对政治权威的神化与欧洲中世纪神化王权的方式不同，它是通过将权威个人的某些禀赋神化来建立权威的。这种权威与马克斯·韦伯所说的“个人魅力型”权威相类似，属于一种人格化权威，民众对这种权威的信仰和服从也完全是个人化的，是一种典型的个人崇拜。这种关系是建立在民众对领袖个人的忠诚关系上，而不是一种制度安排上。阿尔蒙德认为彻底摆脱人格化的权威的影响是发展中国家政治现代化过程中所面临的一个关键问题，他指出：“这些国家政治发展中的一个关键问题是，如何把合法性从个人身上转移到政权上来。”〔1 〕“文革”的教训也从反面证明了这一点，要实现国家的长治久安，必须从根本上实现从人格化权威向制度化权威的转变，也就是从人治走向法治。而实现这种转变的关键是要改革传统的高度集中的政治体制。自从80年代初以来，我国在政治领域进行了一系列的改革，如废除领导职务终身制，改革过去的权力过分集中的制度安排，通过一些具体的、可操作的措施来加强人民代表大会在政治生活中的作用，建立和完善对国家权力的制约和监督机制等。这些改革对促进由人格化权威向制度化权威的转变起到了推动作用。


  　　第三，人们往往不再以某种预设的抽象原则和“超凡魅力”而是以政府的实际作为来评价政治权威。传统的作法主要是通过意识形态的解释功能和神化领袖个人来树立权威，为其建立合法性基础。随着市场化取向改革的发展，反映在文化上，则是与世俗生活的日益相融。而世俗化所引起的人们消费欲求的增长以及功利意识、个人意识的增强都极大地改变着人们的价值观。人们对实用、实效和实际利益的看重也改变着对政治权威的评判标准。政治权威的魅力已不仅仅在于提供一种主义、一种感召和一种理想，而是首先在于能否满足民众对世俗生活的实际需要。在这个意义上说，政治权威的实际作为，也就是政治的有效性，日益成为其合法性的基础。


  　　　　　　四、政治决策从注重经验转向注重科学


  　　长期以来，我国曾在加强党的一元化领导的口号下，几乎将政治决策权力集中于党的“一把手”身上，这种高度集权的政治决策体制决定了我国传统的决策方式基本上属于经验型决策。具体表现为政治决策主要是领导者根据个人的直觉判断、经验、才识、经历、情感等进行。其特点是决策过程简单，信息处理量有限，主观随意性大，个人意志对决定的形成起根本性的作用。这种决策方式曾给我国的经济建设带来了难以弥补的损失。从根本上说，经验决策是小生产条件下的产物。由于领导者个人的经验与知识有限，同时又受到本人精力和所处环境的限制，不可能非常全面、及时、准确地了解和处理信息，而经验决策的成败又往往取决于领导者个人，这就决定了经验型决策失误的可能性较大。特别是当权力系于领导者一身时，不仅强化了决策的主观性、随意性，容易造成决策失误，而且又很难改正失误。


  　　进入新时期后，我国面临着现代化建设的艰巨任务，无论从建设的规模而言，还是建设的复杂化程度而言，都是过去所根本无法比拟的，这就使得原来那种凭借领导者个人的经验和智慧进行直接决断的方法，已经难以达到正确决策的目的了。改变传统的决策方式，由经验上升为科学，实现政治决策的科学化，就成为新时期政治发展的一项基本内容。为了保障决策过程能够体现科学精神和科学态度，实现决策的科学化，我们主要从两方面做出了努力。一方面实施了实现决策主体的革命化、年轻化、知识化、专业化的战略方针，一大批具有较高政治素质、年富力强又懂得现代化建设专业知识的人才陆续充实到各级决策机关，在决策主体建设方面，实现了由重资历向重学历、由重经验向重知识的转变。另一方面，对原有的政治体制和领导方式也相应做了改革，在决策体制、决策程序、决策手段科学化方面取得了较大的进展。具体表现为：


  　　第一，一个适应现代化建设需要的科学决策体制初步形成。改革开放以来，我国从中央到地方都相继建立了信息中心以及各种形式的市场和民情调查、民意测验等机构。这些机构作为决策的支持系统，在利用现代化手段收集、筛选、加工、传输、储存信息等方面，为各级政府科学决策创造了条件。在加强信息系统建设的同时，政策咨询系统也有了迅速的发展。一方面在国家机关普遍设置了正式的政策研究机构；另一方面从大学、研究所等科研机构以各种方式组织、聘请了一大批不同领域的专家、学者作为政府决策的咨询人员，初步形成了一个专门化的能对政治、经济、文化、科学技术、市场动态等各方面情况进行研究，并能就一些技术性、战略性

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