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背景分析：大部制改革与新时期的挑战

（一）大部制改革对社会保障系统的影响

2007年，党的十七大报告首次提出实行“大部委制”的理念，政府机构改革逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，国务院所属机构中的一些部门进一步整合，政府部门的管理范围变广，职能综合性变强；2008年2月27日，党的第十七届中央委员会第二次全体会议通过《关于深化行政管理体制改革的意见》与《国务院政府机构改革方案》，以“大部委制”为特征的新时期以来的第6次国务院机构改革正式启动。首批机构改革之一就是撤销人事部、社会保障部，成立人力资源与社会保障部。

“大部制”的实施，对我国社会保障系统的影响是显而易见的。首先，表现在社会保障系统职能的重新梳理与界定，人力资源与社会保障部成立后，明确了划入的职责、取消的职责、划出移交的职责以及加强的职责，进一步规范了职责的归属，其中社会保障系统职责也进行了整合与重新界定。其次，表现在运作机构的整合与人员的调配，原社会保障部共设有15个内部机构，人事部共设有13个内部机构，实行“大部制”后，人力资源与社会保障部共设有23个内部机构，实行了相应的机构精简与机构的整合，同时也重新定义了具体岗位的工作职责，对任职人员的素质和能力提出了新的要求。最后，还表现在对系统职能运作方式的重新考量，传统的社会保障系统的运作方式几乎全靠政府之力，政府负担过重，操作方式单一，对运作方式需要进行继承和创新，同时实施大部制后，社会保障系统职能的改变也要求系统的运作方式根据具体的职能采取不同的方式，这样才符合精简机构、提高效率的初衷。

（二）经济社会发展对社会保障系统提出新要求

改革开放30年给我国的经济和社会发展带来了巨大的变化，新时期社会发展的特征对我国社会保障系统也提出了新的要求，主要表现在老龄化和城市化进程的加快、人口流动带来的社会保障服务对象扩大以及社会保障统筹的难度加大等方面。

人口老龄化对我国社会保障系统的养老问题提出了新的挑战。截止2007年底，我国60岁及以上老年人口已达到1.53亿人，占总人口的11.6%，养老金和老年人口医疗费用负担压力越来越大；高龄、空巢和失能老人越来越多，针对老年人的社会服务需求日益扩大。与此相对应，我国养老保险、老人医疗保险制度必须实现制度创新与进一步的完善，为老年人口的生活提供更多的保障，提高老年人生活质量，妥善解决老龄化问题以及我国“未富先老”的问题。

城市化进程的加快凸显了我国社会保障系统的城乡统筹问题。近年来，我国的城市化进程明显加快，城市建设速度加快，主要城市的城市化率显著提高，城市人口迅速增加。与此相对应的是，我国城市社会保障、城乡结合部的社会保障并没有完善的衔接体制，相关的城乡社会保障的统筹机制不健全，不利于城市化进程中社会的稳定与和谐发展。城市化进程的加快要求我国社会保障系统重视体制创新，实现城乡社会保障的顺利衔接与统筹。

人口加速流动使我国社会保障系统服务对象扩大，对社会保障实现全社会统筹提出了要求。如今人口的流动不仅包括数量巨大的民工潮，不同地区间中高端人才的流动也已越来越普遍。多种类、大数量的人口流动使我国社会保障系统的服务对象扩大，比如城市社会保障系统已经开始考虑农民工的有关保险问题，同时就业人口在不同省市间广泛流动也要求我国的社会保障系统能够实现社会保障的全社会统筹，比如养老保险的接续、医疗保险的转移，这些也对社会保障系统的运作提出了更高的要求。

社会化运作的必然性：新时期社会保障系统的职能定位

《人力资源和社会保障部主要职责内设机构和人员编制规定》明确规定了人力资源与社会保障部的主要职责包括：拟订人力资源和社会保障事业发展规划、政策，拟订人力资源市场发展规划和人力资源流动政策，拟订统筹城乡的就业发展规划和政策等方针政策的研究、规划、制定工作；统筹建立覆盖城乡的社会保障体系，负责就业、失业、社会保险基金预测预警和信息引导等核心工作；负责事业单位人事制度改革、军队转业干部安置、行政机关公务员综合管理、农民工工作、劳动关系协调、公务员国际交流与合作工作等相关的专项工作。

从规定可以看出，人力资源与社会保障部按照整合职能、提高效率的原则，主抓核心职能工作的宏观指导方针政策的制定和主要信息如就业、保险基金的预测预警等信息的提供、重大工作如军转干部、农民工权益保护等工作的落实；同时取消了一些细节性的具体操作工作，如制定技工学校年度指导性招生计划、制定企业惩处职工的基本准则、综合协调外商投资企业劳动工资政策等，移交了制定中国公民出境就业管理政策，境外就业职业介绍机构资格认定、审批和监督检查、技工学校评估认定工作等职责。这样的职能设定，一方面可以促使政府可以集中有限资源办理有关国计民生的核心事务，提高办事效率和资源利用率；另一方面也可以使具体的操作事务更具灵活性，更加尊重市场规律，充分发挥市场的激励和促进作甩同时，这样的职能定位也使得我国社会保障部分职能的运作可以实行社会化运作的方式，减轻政府财政负担，提高全社会的积极性，提高公民社会的进步程度。

社会化运作的可行性：部分职能社会化运作模式建议

社会保障系统的部分传统的服务性与事务性工作职能实行社会化运作，是建立精简效能系统的重要辅助措施，可以进一步明确社会保障系统的职能定位，充分利用社会资源，减轻体系内的公共财政负担，集中资源用来更好地履行其承担的公共职责。在内容上，社会保障的社会化主要包括“服务对象社会化、资金来源社会化、社会保障管理社会化、服务设施社会化、服务队伍的社会化”。在运作形式上’，社会保障部分职能实现社会化的运作，主要可以采用市场化运作及非营利组织介入的运作方式。

目前，我国社会保障系统的部分职能实行社会化运作，可以从以下几个主要方面人手：

（一）引入职业化管理机制，实现资金的统一管理与发放

积极开拓融资渠道，可引入职业化的管理机制，应联合相关服务机构，实现社会保障资金筹集、管理、使用、发放的社会化。

在融资方面，可以发挥非政府组织和民间的力量筹集部分资金，作为社会保障资金的重要补充。社会保障资金的不足是不能实现服务对象社会化、将全部人口纳入社会保障体系的主要原因，这是因为长期以来政府及企业承担了绝对比例的社会保障资金，资金来源单一，公共财政负担加重。采取多元化的筹资方式，扩充资金来源，应当成为发展社会保障事业的主要努力方向。一方面，可以积极吸收非营利组织的资金，非营利组织有广泛的社会群众基础，其资金来源主要有财政拨款、纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理的政府性基金和资金附加收入，以及行政事业性收费、社团会费收入、社会各界的捐赠收入等数十种。非营利组织的加入，可以使融资渠道更加广泛、捐赠服务的数量和质量大幅度提高，从而极大地减轻政府财政负担，提高社会保障基金的运用效率。另一方面，也可以积极探索扩大福利彩票发行规模的途径，使福利彩票收入成为社会保障的一项较稳定的收入来源。

在资金的管理与使用方面，可以引入职业化的管理机制，通过委托诚信好、信誉高的基金管理机构，将部分社会保障资金用于具有稳定收益的投资，用活用好社会保障资金，实现资金价值的自我增值，扩充可用资金的容量。在资金的发放方面，实行统一管理、统一发放的社会化发放方式，联合银行、邮政等相关服务机构，建立资金发放的统一给付系统，缩短资金发放环

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