管制最严格的行业之一，也是垄断最严重的行业之一，但是农村合作基金会的出现，并不是贿赂主管部门的结果，而是地方政府突破中央金融管制的结果。第二，农村合作基金会既不是会员自治组织，也不是独立企业，而是地方政府直接经营的金融机构，实质上就是地方国有商业银行。造成它破产的原因与造成其他国有企业破产的原因没有什么本质差别，都是由于产权结构不良导致的腐败。第三，缺乏对政府权力的有效制衡是造成农村合作基金会危机的又一重要原因。

　　有鉴于此，围绕农村合作基金会发生的腐败，与其说是由于管制导致的“寻租”行为，不如说是一种纯粹的政治腐败。

　　2、造成危机的深层原因

　　如果说管理不善、违规操作、行政干预、政治腐败是造成农村合作基金会金融危机的表层原因，那么造成这些表层原因的深层原因又是什么呢？简单地说，深层原因就是“转型时期”或者说“新旧体制交替时期”所特有的“集权失灵”、“民主失灵”、“计划失灵”和“市场失灵”。

　　集权失灵

　　很显然，在毛泽东时代，此类金融危机是绝对不会出现的。它是“集权失灵”的结果。所谓“集权失灵”是指，在转型时期，尽管集权体制还没有完全退出历史舞台，但集权体制已经受到了严重腐蚀，被改革逐渐瓦解，从而失去了原有的控制能力。就转型时期的中国而言，“集权失灵”的主要表现，一是中央政府丧失了对地方政府的有效控制，“上有政策，下有对策”已经成了司空见惯的现象；二是各级政府失去了控制自身的能力，腐败泛滥，在一些地区几乎到了无官不贪的地步。

　　为了强化中央对金融的控制，90年代以来，中央逐步强化国有商业银行的条条管理，包括党的管理权收归条条所有、撤销省级机构、建立大区机构。为了对抗中央的集权化措施，地方政府必须另辟渠道，创办和发展自己的融资渠道和组织体系。对于乡镇一级政府来说，最便捷的对策就是发展农村合作基金会。乡镇政府发展基金会是为了发展地方经济，而官员则是为了出政绩，为了升官发财。因此，政府和官员都有发展基金会的强烈动力。“地方冲动”加上“中央失控”，是造成这场金融危机的重要条件。

　　民主失灵

　　同样，如果中国已经建立了完善的社会主义民主法治，也不会发生此类金融危机。这是因为，在一个完善的法治社会中，如此嚣张的政治腐败是不可能长期存在的，而如果没有政治腐败也就不会有农村合作基金会的金融危机。所谓“民主失灵”是指，在转型时期，由于社会主义民主法治还没有完整地建立起来，所以也就不能借助民主机制有效地遏制政治腐败。

　　“民主失灵”或“法治不健全”的另一种表现是社会自治程度低下。例如，合作基金会本来是公民的互助合作组织，应当由会员实行自治管理，但在实际运营中却受到政府的严重干预，几乎被剥夺了全部的决策权。可以合理地预测，如果基金会由会员进行民主自治管理的话，决不会出现如此严重的后果。

　　“民主失灵”的根源在于缺乏社会对政府的权力制衡。在广大的中国农村，在政府与社会的权力分配格局中，政府处于绝对主导地位，社会则处于软弱涣散的境地，而缺少发达的公民组织是社会软弱涣散的根本原因。实际上，如果没有来自选民和舆论的有效监督，政府内部的分权制衡机制是无法发挥作用的，而且必将由分权制衡机制演变成为合作分脏机制。近年来，司法腐败愈演愈烈就是一个最好的例证。
计划失灵

　　所谓“计划失灵”是指，由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，残存的计划体制，既不能满足各类经济主体的需要，又无力约束各类经济主体的行为。

　　显然，如果计划体制是有效的，此类危机是不会发生的。计划体制不会允许合作基金会这类经济组织存在，而且即使允许它们存在，也有足够的能力规范它的行为。正是“计划失灵”才使这场危机成为可能。

　　“计划失灵”还有另一种涵义。市场化改革导致了非公有制经济的迅速发展，形成了多种经济成分并存的格局。但是，计划体制确立的管理方式，不能对大量涌现的新的需求作出及时的反应，不能满足各种经济主体提出的多元化要求。非公有制企业、中小型企业、农户面临的问题尤为突出，它们缺少高效率的融资渠道，难以获得所需的资金。需求与供给之间的巨大缺口，为社会融资提供了广阔的发展空间。农村合作基金会之类的非国有金融组织就是在这种背景下“应运而生”的。它们是对“计划失灵”的“正常反应”。

　　市场失灵

　　一般情况下，“市场失灵”指的是“市场经济的先天不足”——即使是最完善的市场经济制度也无法消除的缺陷，如不能有效率地提供公共物品。此处的“市场失灵”有着不同的含义，它是指“市场发育不良所带来的缺陷”。眼下这场危机的成因之一就是后一种“市场失灵”。实际上，在一个成熟的市场经济国家里，这类金融危机是不会发生的。

　　“市场发育不良”表现为：国家垄断金融行业；国有金融系统市场化程度低，行政干预严重，不能满足经济活动的需要；央行监管不力，行业管理失控；非国有金融机构数量少、规模小，作用有限；整个社会缺少市场经验，老百姓缺少起码的金融知识和风险意识。“市场发育不良”的直接结果就是为非法金融活动提供了可乘之机。实际上，如果存在发达的金融市场，农村合作基金会所搞的那种自杀式的高息揽储根本就没有立足之地；而且如果整个社会有长期的市场经验，老百姓有足够的金融知识，这类简单的骗术也就不会如此轻易地大获成功。

　　3、金融危机持续深化的机制

　　危机深化具有两层含义，一是个别基金会的危机不断发展；二是由个别的局部性危机发展为全局性危机。

　　农村合作基金会并不是一个全国性的金融机构，各个基金会之间是彼此独立的机构，而且尽管一些地方建立了县级联社，但基金会的主体是乡镇和村级基金会，它们覆盖的区域仅限于一个乡镇或一个行政村。因此，从理论上说，农村合作基金会同时暴发全国范围的金融危机的可能性是微乎其微的。但是由于缺乏地方性的解决危机的机制，个别基金会的问题得不到及时处理，日积月累，积少成多，危机波及的地区越来越多，最终由少数地区的局部性金融危机演化成为遍及全国的整体性危机。

　　背景资料：遏制腐败的基本机制

　　腐败是滥用公共权力谋取私利的行为，而权力之所以会被滥用是因为缺乏对权力的有效制约，因此为了遏制腐败必需对权力进行制衡。公共权力的制衡机制无非两大类，一类是社会对政府的制衡，另一类是政府内部不同机构之间的制衡。政府内部制衡又包括两种情况，一是政府内部不同职能部门之间的制衡，如立法、司法、行政的“三权分立”，二是上级政府与下级政府之间的制衡，如中央政府与地方政府之间的制衡。

　　由于造成这场危机的最主要的直接原因是腐败，因此如果腐败没有得到应有的控制，那么危机必将持续深化。所以研究危机持续深化的机制，也就是研究腐败失控的机制或根源。

　　社会对政府的制衡丧失

　　现代社会发明了许多公众监督、制约政府官员的手段。从理论上说，我们的报纸、电视、广播、法院、检察院、人大、政协、纪委、审计等等都是公众监督、制约政府官员的工具，而且公众还可以通过上访、热线电话、游行示威、结社等方式制约贪官污吏。遗憾的是，在现实之中，这些制衡工具几乎全都牢牢地控制在政府手中。既然社会制衡政府的所有可能手段全都控制在政府手中，政府官员的过度干预和腐败行为得不到应有的控制，也就是理所当然的了。

　　危机的肇事者垄断了化解危机的手段！这是危机得以持续深化的最根本的原因。

　　政府职能部门之间的制衡丧失

　　为了最大限度

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