策，如某某省关于深化国有企业改革的实施办法，关于某某市股份制改革的实施细则，某某县关于股份合作制的实施意见等，这无数的政策构成一个复杂运行的政策网络，在中国二十多年的改革开放中起到了不断调整、引导、规范改革的作用。这种“政策调整改革”战略主要表现在三方面：第一，中国这20多年的改革是以政府为主角的改革，地方政府和中央政府在改革中扮演不同的角色，地方政府和中央政府各自举起“改革政策”的大旗。地方政府和政策在微观改革中起到特殊的作用，如在安徽凤阳县开始的农村承包制度的改革，就得到了地方政府及其政策的强力支持，而在1997年国企出售的高潮中，山东诸城市在国企出售方面之所以敢为天下风气先，也是因为得到了地方政府的大力提倡。当然在政策推进过程中，地方政府也表现出了很强烈的地方山头主义和保护主义，近年来，地方频频发生各类灾难和重大事故，以及为求短期利益对生态环境进行破坏，实际上是地方“恶”权推行的后果。中央政府在宏观改革上一言九鼎、在改革政策上有效推进，突出表现为向地方分权和强力推进国家干预能力方面，如1993年的财税体制改革的成功和1997年中国在亚洲金融危机过程中的表现，反映了中央政府在改革中的推动作用和把握能力以及中央政策的贯彻效率。当然有些中央政府的改革政策来源于计划体制的经验和无限政府的想法，如清理“三角债”和国有企业“三年减亏”，效果不理想，也是意料之中。这都与改革中的政府中心主义有关。

　　第二，中国20年的改革是以政策为主角的改革。因为经过“文化大革命”后，中国人不再相信个人的权威，法律的权威又没有建立起来，而中国的改革又面临着前所未有的挑战，这样具有弹性和灵活性的改革政策自然而然成为主角，中国经济改革一条成功的经验就是大多数改革的政策都不是很固定化、条文化，相反却是以原则性、弹性条文和政策为主。改革政策具有弹性和灵活性，是中国20多年来改革政策得以在中国如此广阔的土地和众多的人口以及各地发展水平不一的情况下得到有效推进的一个重要原因。这种弹性和灵活性政策的另外一种好处是，在改革遇到阻力时，参予改革的利益集团都能够为自己的利益在弹性政策的框架内找到合理或者是灵活性的解释，为各个改革利益集团的讨价还价和妥协预留退路。这是保证改革得以继续下去的重要的制度性前提。如《公路法》在全国人大常委会表决中差一票通过以及“费改税”改革的推迟说明了此点。

　　第三，改革目标寻求短预期性和效率公平关系平衡性的调整。这使得政策表现为调整的短期性和短预期性。这20年来我们看到许多改革政策是调整解决一时一地计划体制暴露出来的问题和改革中出现的矛盾与冲突，这与改革目标的短预期性有关，中国计划体制带来的积重难返的矛盾和问题使得改革的目的性不是那么明确，调整起来也相对容易。短期政策的一个特点就是政策的非稳定性，它对应调整社会体制的变革过程、人们观念的变化过程和社会的变迁过程。在政策和公平之间来回寻找平衡点是中国20年改革另外一条极其重要的经验。

　　有时政府推行提高效率但是排斥公平的政策，有时政府推行倡导公平而减低效率的政策。如国有企业的破产重组改革和社会保障体制改革就在不断寻求平衡点。证券市场上国有股减持政策的变化则是另一个典型的个案。

　　改革初期，这种政策之治战略非常有效，这套“政策调整改革”的战略保证了中国改革在一条平缓、灵活、绕开改革的死结、追求立竿见影效果、机会主义和以社会稳定为前提的的道路上发展，但是这套政策同时也为改革的未来埋下了艰难苦涩的种子。

　　在这种“政策调整改革”的战略推进下，中国的经济转型带有强烈的中国特色：第一表现为这种“政策之治”，是政策而不是法律扮演了改革中的主要工具角色，“依法治国”始终成为不了治理国家的唯一或者优先的手段，这为改革理想目标的实现和树立法律的权威制造了障碍。这些政策造就了大量临时和短期的规则，这些规则既不透明、公平，也容易被政府滥用而成为设租和寻租的工具。回过头来看，规则的短期性弊病暴露出许多规则囿时囿地，井底之蛙，临时烧香和朝令夕改。或者只求眼前利益，或者只考虑局部利益。这些规则大多数寿命很短，有的是转瞬即逝，形成所谓“短命”政策。同时我们也看到许多政策的出台没有其它配套的政策跟进，而多是单项政策的一意孤行，这些政策没有明显一致的目的性，使改革显得反反复复和犹豫不决，改革缺乏全方位推进的立体感、一步到位的时间感和成功突破的空间感。第二，中国经济改革获得了巨大的成功，但是也获得了巨大的不成功。巨大的成功表现在中国经济发展连续十余年保持高速发展，说它不成功是因为中国经济的许多微观面表现令人沮丧，如国有企业亏损面在增大，城市失业率在提高，农民收入不高，“三农”问题突出，社会两极分化加剧，官场腐败之风盛行。

　　由此我们看到中国经济转型尚没有最后完成，突出表现在中国经济市场化程度呈现不平衡的特点。从经济学角度来说，市场体系主要包括商品市场、劳动力市场和资本市场三个市场。一般认为，成熟的市场经济国家的市场化水平在80％以上，但在中国这三个市场其市场化程度差异极大。在商品市场，商品价格市场化程度较高。根据南开经济研究所一课题组1999年的测算，自1979年以来，商品价格形成市场化程度已经从改革初年的2.25％上升到了90年代中期的85％左右，接近西方市场经济国家水平。虽然在粮食、石油、住房等重要商品以及水、电、气、交通等公用服务产品价格方面仍然需要进一步改革，但是初步的商品市场已经形成。在劳动力市场上，其市场化程度的指标主要有两个：一是劳动力价格及工资的市场化程度，非国有单位已经基本做到了由市场机制调节，能灵敏地反映劳动力市场供求状况。而国有单位劳动力市场化程度较低；一是劳动力自由流动程度，它与劳动力价格的市场化程度往往相对称，在中国现实中，也表现为非国有单位流动性高，而国有单位流动性低的特点。

　　在资本市场，包括证券市场、货币市场、保险市场和银行等，其市场化程度在中国至今发育缓慢和功能残缺不全，资本市场的政府管制和行政干预，直接阻碍市场机制的引入，并使资本市场处于低效或无效运行状态，因此资本市场的市场化程度最低。［21］另据美国的传统基金会（Heritage Fund ）和加拿大的拉瑟研究所（Fraser institute）对全球范围内各国经济自由化的测度结果显示，中国经济自由化水平的国际排名居后。传统基金会的测度结果是，在被测度的156个国家和地区中，中国位居第120名；拉瑟研究所的测度结果是，在被测度的123个国家和地区中，中国位居第75名（张曙光，2000）［22］，因此按国际标准来衡量，中国目前的市场化水平还是比较低的，中国的市场化进程尚未完成。

　　中国经济市场化程度比较低，与我们这种政策之治的改革战略有关，政策的灵活性和开放性一方面带来了市场的某些自由化，但是另外一方面，政策的短期性又使政策没有强大的推力去推进每一方面的市场化，它也不能够保证已经市场化的方面形成稳定的制度，使市场得到确凿的支持。更重要的是，这种政策之治不仅给我们的经济改革的深化和成功留下了难题，而且给我们其它改革的进行制造了障碍。政策之治的改革战略对经济转型期的成功与取向具有重大的影响，是中国经济发展和改革的新课题。因此中国下一步的改革，由政策之治迈向法治之治将是中国经济转型不得不面临的重大战略选择。

　　2.市场经济与法治的互动关系1）市场经济及其特征市场经济从本质上来说是自由经济，它具

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