供的价值量具有决定性地位；在人少地多的条件下，劳动生产率即单位劳动创造的价值量具有决定性地位。清代人多地少，农产品供应紧张，因此，广大农民首先抓紧了同提高土地产出率有密切联系的水利、良种、施肥和精耕细作等各项措施，把发展农业生产的重点放在提高粮食亩产量上，从而增加了有效供给，养活了急剧增长的庞大人口，发挥了重大的历史作用。在当时的具体条件下，要求农业劳动生率也有大的提高，无疑是难以做到的，也是不适当的。
 
清代农业生产的发展，主要是广大农民勤劳奋斗的结果。政治权力是上层建筑诸因素中能动性最大的因素。在封建社会中，国家政策和赋役制度决定着土地、劳动力和资金等生产要素的组合方式与效益水平。清代农业的发展，与清政府提供了比较合理的政策与制度安排也是分不开的。
 
  农业是封建赋税与封建地租的基本来源。历代封建政权都实行重本抑末的政策，即重视农业的政策。重本抑末政策的出发点和归宿都是为了重本。它们虽常强调抑末，实际上抑末也是为了重本，以保护农业和农业劳动力。清代以来，对工商业的抑制已有所松弛，却始终紧紧抓住重本这一面，采取了招抚垦荒、赈恤、蠲免、治水、发展多种经营等一系列政策措施，以保证农业的不断再生产，防止小农经济的分化。这从根本上也是维护封建政权和整个地主阶级的经济利益。
 
清代的人口与耕地的矛盾，康熙末叶已显露端倪。到乾隆间日益突出。康熙、雍正两朝都高度重视发展农业生产。乾隆朝更提出了一种类似大农业的思想，要求发展多种经营。乾隆七年，清高宗指出，“如果园圃、虞衡、薮牧之职以次修举，于民生不无裨益。国家承平日久，生齿日繁，凡资生养赡之源，不可不为亟讲”。他要求各省督抚率州县经昼地利，“所当因地制适，及时经理①”。当时各地督抚，特别是府州县各级官吏多有所举措，地方大吏中，陈宏谋尤为突出。他提倡在发展粮食生产的同时，也发展农产品商品生产，使农民于温饱之外，并能力“致富饶”。他在《训俗遗规》中说，“三农九谷之外，均有足以佐日用之需，为生财之计者，如木棉、茶、葛、枣、栗、柿、梨及桃、李、林檎诸杂果，随处皆是也。田园之播种，若芋、若瓜、若姜蒜、若萝卜及各种时蔬。水泽之滋生，若菱、茨、莲藕等类，皆足佐盘飧而通财货。外此如桐柏之为油，竹木之利用，种难尽列，其利尤普”。“小之可以充口腹，供日用，大之可以通商贩，致富饶”。《清代史稿·陈宏谋传》说他“外任三十余年，历行省十有二，历任二十有一。莅官无久暂，必究人心风俗之得失，及民间利弊当兴革者，分条钩考，次第举行”。清代农业生产和农产品商品生产的发展，与清政府的提倡也是分不开的。
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    ①  《清宗实录》卷169。
 
赋税蠲免是清政府一项重要经济政策，《清史稿·食货志》视为“古今第一仁政”。蠲免之制有二，一日恩蠲，凡遇国家庆典，或巡幸，或用兵，辄蠲免田赋。一日灾蠲，有免赋、有缓征、有赈、有贷、有免一切逋欠各项。赋税蠲免的实行与清代相终始，大大超过前代。但从蠲免次数与钱粮数量上说，以康熙、乾隆为最多，多次普免天下钱粮，因天灾而蠲免赋税的次数，史称“不能悉举”。清代前期，因各种自然灾害获得蠲免赋税的州县达15713个次，共约蠲免地丁银1.2亿多两。康熙、乾隆两朝还免除各省赋税积欠银逾4600万两，其中包括灾年逋欠银约1500万两。清代还建立了比较完备的以赈济、借贷为内容的低层次社会保障制度，在灾荒年份对农民实行赈济，在平常年份向农民贷放生产资金。清代前期，清政府支出的灾年赈济约为银4.5亿两①。清政府通过这些蠲免措施，在一定程度上减轻了人民的赋税负担，颇舒民力，有利于促进农业生产的发展；也缓和了社会矛盾；巩固了清政权的政治统治。
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①  上述各数请参阅李向军《湾代荒政研究》。
 
按田亩征税和按人户派役，是历代封建王朝长期采用的征课办法。赋是封建政权财政收入的主要来源，而人民最感痛苦的是重役的征调。汉代的赋役制度是赋役并重的典型。西晋的户调、唐代的租庸调仍大体是赋役并重。唐中叶后实行两税法、宋代实行两税，开始向重赋轻役的改革前进。明代中叶实行一条鞭法，各项复杂的田赋附征和各种性质的徭役一律合并征银，徭役银不由户丁分派，而由地亩承担，打开了废除徭役和人头税的通道，但未能彻底施行。清代继续了明代的这项改革。清代所征代役银两，称为徭银或丁银，按照人丁征课。康熙五十一年，清政府宣布以康熙五十年的全国人丁数作为定额，不再增减，对以后新生的人丁不征丁银。这就是所谓“滋生人丁，永不加赋”。人丁数和丁银额的固定，就为实行摊丁人地的改革准备了条件。
 
摊丁入地是将役银归于赋银，将人丁税并人土地税，一律按田亩征收。这项改革，雍正间在全国范围内全面展开，除少数地区外，到乾隆初年已基本完成。从此丁银才转变为消除了徭役性质和人头税性质并以土地为征收对象的赋税。这项改革，把康熙的永不加赋与摊丁人地结合起，利用地亩稳定性的特点，使固定了的丁银总额更易于征足，就保证了国家财政收入的充实。同时，由于地亩增长缓慢，地丁合一实际上使赋税正项的总额也长期处于相对稳定的状态，表现出税制统一、简化和定额化的鲜明特点。这些都使封建赋税制度臻于完善。中国封建社会历时长久、艰难曲折的赋役制度改革终于得到基本完成。
 
摊丁入地之后，田赋虽有所增加，但免除了城镇工商业者、手工业者和无地贫民的丁银，客观上有利于工商业和佃农经济的发展。在封建社会中，每一个赋税征收的中间环节，都有可能成为官吏贪污中饱的机会，简化了征税环节，减少了丁银编征可能滋生的弊端，也会有利于自耕农与中小地主。摊丁人地之后，为废除束缚人民人身自由的编审制度创造了条件。乾隆年间停止编审，对于人户的自由流动已不大干涉，这也有利于加强地区联系、城乡联系，人们谋生的出路扩大了，这也会促进工商业的繁荣。
 
清政府的这些农业政策，总的来说是有利于社会经济发展的。但吏治的良劣为封建国家经济政策能否得到切实贯彻的关键。在封建社会及封建专制主义官僚体制之下，吏治的腐败是不可避免的，国家政策的失效因之也是不可避免的。就是在吏治较好的时候，有所作为的循吏和良吏总只是少数，经济政策的正确贯彻执行通常会打折扣。吏治败坏的时候，政策更会严重失效。如从农业赋税方面看，康熙间是清代吏治较好的时代，当时有些地方已是“私派倍于官征，杂项浮于正额。一旦水旱频仍，蠲豁则吏收其实而民受其名，赈济则官增其肥而民重其瘠”①。乾隆末年以后，吏治日见腐败。官吏通过寻租以贪污中饱，更是难以遏止，政策的有效贯彻也就更难了。清政府的工商业政策和其他经济政策的实行也大都是这种情况。
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   ①  《清史稿·熊赐履传》。
 二、手工业与商业制度
 
在生产力和商品经济发展的推动下，清政府又采取了“恤商”和“利商便民”的政策，并“首除烦苛”，尤其是对矿业开放民营，清前期手工业得到前所未有的发展，突出表现为官营手工业的衰落和民间手工业的扩大兴旺。商品经济的发展、民间手工业的发达决定了官营手工业必然衰落的趋势。官营手工业的衰落过程始于明代中叶，明后期织造、制茶、冶铁等官营已经停废，匠籍制度开始瓦解。清初明令废止匠籍制度，标志着官手工业中生产关系的根本变革。清前期官手工业继续走向衰落。一些行业开放民营，如盐、铁、铜铅、金银矿等；一些行业被民间手工业所取代，如造纸、酿酒等；尚存的一些，在经营范围和经营规模上进一步缩小，生产过程

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