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不管是“三农”（即农村、农民、农业）问题，还是“四农”（即农村、农民、农业、农民工）问题，都是能影响我国改革和发展程度的最有价值的问题，其核心是农民问题，农民问题的实质是农民权益问题。农民权益的保护和拓展程度直接关系到我国改革、稳定、发展的大局，没有农民权益的巩固和拓展，就没有也不可能有政局的长期稳定和社会的持久和谐。切实保障广大农民的政治、社会、经济权利是当代中国继改革开放后又一个值得推崇的政治，它的成功实践是落实科学发展观和建设和谐社会的重要举措。

一、立法的必要性或现实应求
1、农民的政治权、人身权、财产权和社会权益等得不到根本的、公平的充分保障。
（1）我国现行宪法明文规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”、“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”，由此可见，我国任何公民（依法剥夺政治权利的人除外）都平等地享有宪法和法律赋予的权利，同时平等地履行宪法和法律规定的义务。但我国的现行选举法同时又规定：农村每一全国人大代表所代表的人口数4倍于城市每一全国人大代表所代表的人口数，即在国家最高权力机关的参与权方面，4个农民才相当于1个城市居民。这种矛盾性规定从法律的操作层面上削弱了农民参政议政、管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务特别是管理涉农事务、表达自己意愿的权利。
另外，在历届全国人大代表中，农民代表所占的比例和实际人数畸形偏低，第一届有农民63人、占5.14%，第二届67人、占5.46%，第三届209人、占6.87%，第四届662人、占22.9%，第五届720人、占20.59%，第六届348人、占11.7%，第七届与工人代表合占23%，第八届280人、占9.4%，第九届240人、占8%（注参见《人民日报》1999年9月15日），而十届全国人大2985名代表中实有农民代表251人、占11.89%。而据权威人士透露，历次全国人大会议中真正属于农民身份的代表不足5%。可见，农民享有的政治权利与其占全国人口总数80%左右的比例规模极不匹配。
虽然宪法赋予农民有结社的权利。但在实际操作中，我国农民并没有自主性的全国性组织，至于目前的村民自治组织，主要是指村民委员会，它不但不维护农民的权益，有时反而成为侵犯农民权益的直接角色。
政治权利的薄弱，直接导致了其它相关权益的缺失。
（2）农民的人身权、财产权等基本权利面临严重的现实威胁和侵害。在“顺我者昌，逆我者亡”的思想意识支配下，当政者动辄以国家暴力机器对付农民，对农民实施殴打、侮辱、关押、拆房扒粮等严重危及农民人身、财产安全的行为层出不穷。其诱因目前突出表现在两个方面：①政府或以政府名义强加给农民的负担过重，农民不堪重负。如农业部、监察部、财政部、国家计委、国务院法制局《关于1995年涉及农民负担恶性案件的情况报告》中提到的“1995年1月6日，江苏省会昌县凤凰东乡白竹村，乡党委宣传委员胡发生和乡武装部长李良金带领清收工作组，向村民催款未果，捆绑殴打村民母子，母亲愤而服毒身亡”和“1995年7月5日，河南省范县陆集乡、村干部因征收集资款，开枪打伤村民，并判村民徒刑”等13起恶性事件就是农民权益甚至是生命权遭受实际侵犯的典型。②形形色色的“圈地”运动和以各种名义进行的拆迁，使农民赖以生存的基本条件遭遇人为野蛮剥夺。中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组的一份调查显示：征地纠纷是目前农民反映的主要问题，占总数的60.1%，其中非法征地或强行征地占总数的33.1%。《中国建设报》曾有文章一针见血地指出：“很多地方在圈占农田的过程中出现了严重侵犯农民权益的现象，影响社会稳定。”农民人身权、财产权缺失之严重可见一斑。
（3）我国现行宪法并没有直接规定农民有取得劳动报酬的权利，仅规定了“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”。在实践中，农民在“交足国家的、留够集体的”之后也没有得到任何劳动报酬和福利待遇。相反，在“交足国家的、留够集体的、剩下的全是自己的”的分配原则的指导下，农民可能不仅得不到任何劳动报酬和福利待遇反而负收入。
现行宪法“国家提倡公民从事义务劳动”，这就为无偿占有农民劳动提供了宪法依据，事实上在农民沉重的负担中就有劳动义务工和劳动积累工（在操作过程中，均将劳动义务工和劳动积累工量化为货币，以货币形式向农民收取）项目。另外，我国现行宪法规定“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”的同时，现行劳动法又限制性规定“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行”，这样在农村就业的广大农民的劳动权益（特别是劳动安全卫生、劳动和社会保障等权利）就得不到《劳动法》的保护。这种狭隘的排农性规定在一定程度上就是对农民劳动权益的漠视和极大的不关心。
维权成本超高，使农民有权难维。“衙门八字开，有理无钱莫进来”，这是我们批判过时的、腐朽的官僚制度常用的描述，但现在的某些官场在原来“八字开”的基础上更进一步，蜕变成“衙门四面开、有理无钱莫进来，进来无权靠边站”。在某些地方，公、检、法、武警甚至作为服务公众的政府在一定程度上沦为个别部门、个别人物掘取农民利益的后盾和工具，形成黑色利益集团，部分地方与农民有关的群体性事件就是很好的证明。
（4）国家对农村社会救助、医疗卫生、文化教育、精神文明等方面的投入与建设的严重不足、甚至匮乏，使农民不能与城市居民在事实上平等地拥有利用和分享国家公共资源的权利，甚至使农民受到歧视性待遇，但农民通过“以农补工”及其它方式对国家公共资源的积累作出了巨大的牺牲和贡献。
2、经济权利不时遭到侵犯。
（1）农民负担始终是损害农民经济权利的重要方面。据有关统计，1985—1992年的8年间，全国农民人均纯收入年平均实际增长约3.5%，而农民人均支付的国家税金年均增长19.5%，人均集体负担年均增长15%。近年来，尽管农民负担虽然有所缓解，但对比国家经济总体状况，农民负担不但没有得到根本性的改变，反而随着增负手段和方式的日益诡秘、渠道的日益开阔进一步呈现出新颖性、多样性和复杂性。
（2）从我国现行宪法规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”的条款来看，农民并没有土地所有权。许多政府部门或被挟制的政府部门出于自身需要特别是扭曲的利益观和政绩观的驱动，据此大打土地国有（或集体所有）牌，以各种借口和理由随意征占或强制征占、收回或强制收回农民土地（甚至包括宅基地）使用权，剥夺农民土地权益。中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组的一份调查显示：征地纠纷是目前农民反映的主要问题，占总数的60.1%，其中非法征地或强行征地占总数的33.1%，《中国建设报》曾有文章一针见血地指出：“很多地方在圈占农田的过程中出现了严重侵犯农民权益的现象，影响社会稳定”。
（3）包括市场交易权（如进城卖西瓜）、生产经营自主权、收益自主支配权和社会公共资源享有（受）权在内的其它经济权利的边缘化，使农民可支配的经济权利不但没有巩固和拓展反而日益紧缩。
3、政策不足以保护农民权益。
政策的载体就是“红头文件”，用“红头文件”解决侵犯农民权益问题存在某些刚性缺陷。首先，应该明确侵害农民权益的主

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