体是各级政府部门特别是被挟制的政府部门，如果不由外力干预，由他们自行主导、监督减轻农民负担和解除对农民权益的损害，违背了监督与被监督、猫与老鼠非同一性原则。其次，“红头文件”是政府行为下的一块魔术布，受当政者主观意志的左右，根据其利益需要，经常骑墙于“护农”与“损农”之间，总体上看，真正的“护农”文件远少于“损农”或表面上的“护农”文件。当利益需要作出“护农”姿态时，“红头文件”就是农民的保护神；当利益促使向农民伸手时，“红头文件”就是套取农民利益的尚方宝剑。“红头文件”的如此二面性决定了它不能实质性地“代表”农民利益，也不能从根本上真正保护农民权益。再次，政策本身的执行力决定了它不能彻底遏制对农民权益的侵犯。政策不具有法律所具有的国家强制力，在执行过程中难免不走样变形，“上有政策，下有对策”就是对政策所具有的执行力的评价，同时政策的零散性不利于对农民权益的系统化、规范化保护。近年来，虽然国家出台了不少保护农民权益的政策，但对农民权益的侵犯却仍然有恃无恐。1990年国务院下发《关于切实减轻农民负担的通知》、1991年国务院颁布《农民承担费用和劳务管理条例》、1993年中共中央国务院 “要求凡涉及农民负担的文件和收费项目一律先停后清”的紧急通知、1994年中办国办要求加大减轻农民负担工作力度的通知、1996年中共中央国务院发出《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》、2005年中央“一号文件”——《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》等均没有得到实质性的贯彻和落实。
4、以往的法律法规，虽然有的涉到及了农民权益的保护问题，但由于其不系统、零散、不全面等原因而很少在农民权益保护方面取得突破性进展。虽然有的地方人大为农民立有权益保护方面的地方性法规，但很大部分都是强调农民的义务和有关部门的既得权利（什么是权利和义务？我叫你为什么你为什么，叫你怎么为你就怎么为，这对我来说就是所谓的权利，对你来说就是所谓的义务），很少突出农民的权力和利益，表面的东西多于实质性内容。
二、立法架构
1、明确立法宗旨和目的，即：维护宪法尊严，贯彻宪法精神，落实宪法内容，确保农民利益，繁荣农村经济，富裕农民生活，建设和谐农村。
2、自始至终必须坚持：（1）平等原则，打破城乡壁垒，实现农民和城市居民户籍平等、身份平等、政治权利平等、社会权益平等、市场准入平等；（2）公平原则，消除城乡二元结构，城乡居民公平享有国家公共资源，建设城乡一体化的公共服务体系、利益分配体系、国家投资体系和社会保障体系；（3）权益神圣不可侵犯原则，彻底实现政治权利、文化教育权益、劳动权益、人身权利、财产权益、知情权等宪法规定的各项权利；（4）“以人为本”原则，确立农民受尊重权，人与人和谐相处；（5）“不取多予”原则，以此来弥补因农业的先天脆弱性所引起的农民收入不足的问题。
3、立法内容
（1）农民的身份识别问题
法律必须要界定谁是农民的问题，即哪些人有资格享受《农民权益保障法》的保护、哪些人有资格依据《农民权益保障法》向法院提起诉讼的问题。如果这一问题不明确，那么该法的保护对象就无法谈起，也就失去立法的原始意义。
（2）法律的调整对象问题
该法应该是调整不平等主体之间的权益关系的法律。所谓不平等主体主要包括：农民与国家机关、农民与有国家机关背景的组织（包括个人，下同）、农民与以国家机关名义实施行为的组织。这里所指的国家机关包括国家机关各部门、被利用的国家机关及部门，特别是政府部门和被利用的政府部门。
（3）法律性质问题
首先，必须该法不能成为行政法规。如果是行政法律，该法就得归口政府部门，然而许多时候政府就是侵犯农民利益者，由犯法者执法，效果可想而知。
其次，该法应涵盖民法和国家赔偿法的相关内容，确立以个人赔偿为主、国家赔偿为辅的赔偿原则，即由侵犯农民权益的相关行为实施人对农民承担主要或完全赔偿责任，个人赔偿的力度和幅度要苛于民法和国家赔偿法的有关要求。
再次，惩处侵犯农民权益的力度，要有刑法的手段，甚至要严于刑法。
另次，该法是农民法，是“民告官”法，而不是“官告民”法。
总之，该法直接产生于宪法，不受任何其它法律法规、方针政策的影响和左右。它既不是行政法，也不是民法和刑法，而是含有行政法规、民法、刑法性质和内容的综合法，是制定其它与农民权益有关的方针、政策、法律法规母法，是上行法（即是“民告官”法而不是“官告民”法）。
（4）立法主体内容
第一，民主政治权利的具体内容要高度清晰，不能虚化和模糊。①赋予农民享有自主结社权，以维护自身权益。该维权组织应该是毛泽东在著名的《湖南农民运动考察报告》里所赞赏的“农会”，名称可别，但其权力、地位和性质不可异。当然“农会”的活动不得违反现行宪法。②赋予农民真正的平等的选举权和被选举权。农民代表在国家权力机关中所占的比例，必须与其人口规模相一致，农民与工人、干部有同等的行使国家权力的权利。农民参与直选或罢免“组官”、“村官”、“乡官”甚至更高一级官员。③赋予农民知情权，农民有知晓国家和各级政府方针、政策特别涉农决策或事项的权利，政府部门应尽相应之义务。④赋予农民涉农事务参与权、决策权、管理权甚至规划权，农民有权直接参与村（组）事务，甚至乡镇涉农事务，凡是有关涉农决策和规划必须要有本行政区域内2/3以上的农民支持才可以付诸实施，否则农民有权拒绝或抵制；或者如果有1/3—1/2的农民公开声称反对，那么该决策或规划就必须停止执行。
第二，经济权利要具体、明确、详实。①完全免除农民负担。农民不须向任何部门缴纳、任何部门不得（或通过第三方，如价格、强买强卖等不公平交易及其它行为）向农民收取或转嫁任何税费（包括农业生产基础设施建设、农业生产排灌、生猪屠宰等费用）。在不违背农民意愿的前提下，政府可以引导有条件的农民自愿捐助、救济、支援贫困农民及贫困学生或进行公共投入，但不得以任何方式强制进行。国家和各级政府对农民生产进行补贴，国家免费按需提供农业生产用水。②确保农民的土地权益。在土地所有权和使用权分离的基础上，所有权归农民所有，使用权可以农民自愿的方式进行流转（包括以土地作资入股进行集约化生产）；除国防建设外，征占农民土地时，必须按市价实额补偿，不得强制或变相强制剥夺农民土地所有权和使用权。否则，造成农民土地损失的，必须按市价的3倍以上赔偿，甚至动用刑法制裁。③农民的财产权神圣不可侵犯，任何部门或个人不得以任何方式套取农民财产，但农民财产以自愿的方式可以自由进入市场流通。④农民拥有生产经营自主权。政府可以引导农民进行生产结构和生产方式的调整，任何部门或个人不得强制或变相强制农民进行农民不愿意的生产和经营，特别是政府有关部门不得以欺诈或变相欺诈的方式引诱农民进行有损农民利益的生产。⑤坚持农民收益自主支配权，任何部门和个人不得以任何理由强制分配农民收益。⑥国家和各级政府应加大对农村公共设施建设，对社会公共资源（包括医疗卫生等）或产品，农民拥有平等的享有（受）权，任何部门和个人不得歧视和限制。⑦农民有获得劳动报酬的权利，任何组织或个人都不得无偿占有农民劳动（包括货币化、实物化的劳动，下同），农民有权拒绝提供无偿劳动。
第三，社会权益要惠及所有农民。①确保农民及农民子弟的受教育权，农民及农民子弟平等享有（受）教育资源。实行城乡一体化教育投资，采取城乡一体化教育，农民子弟可以自由选择城

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