协作不够，甚至相互拆台。执法过程中的随意性太大。乱检查、乱摊派屡 禁不止，多层次的检查令企业难以承受和应付。另外，一些政府部门衙门作风较浓，政府公 务员主动为企业提供优质服务的意识淡薄。部分外商反映，在政府这一级，对外来资本的重 视程度和服务意识都不够，往往是招商很热情，落户时很繁琐，真正落下来以后就不闻不问 。本来按规定可以办的事或享受的优惠政策，企业如果不请客、不送礼，事就难办，政策难 以享受。上述问题直接导致西部政府的行政效率低下。1999年，西部地区每一元政府消费所 对应的GDP仅为6.73元，有的甚至不到6元，东部高达8.31元，中部地区也到了7.54元。从国家机关、党政机关以及社会团体从业人员人均形成的 增加值看，西部平均为1.56万元，落后全国（2.19万元）近30%。其中，贵州、云南和 甘肃这三个地区的指标值落后全国平均水平都在40%以上。

　　1.3.3 个别地方政府轻信寡言，给投资者的优惠政策难以兑现。如果说优惠政策是西部引进外资的吸引人之处，那么落实优惠政策就显得尤为重要。近年来 ，为了吸引国内外企业投资，西部各地方政府竞相制定各种优惠政策，做出各种优惠承诺。 但这些优惠承诺随意性大，主观性强，政策的落实情况还不尽如人意。

　　个别地区，出于对政绩的考虑和发展当地经济的外在压力，便随意夸下海口，令外商欣喜异 常，结果却与政策条例相距甚远，让外商哑巴吃黄连，有苦难言。当企业按这些政策的指南 进 行投资之后，出现了问题，比如缺乏相应的资金支持渠道、配套资金落实困难、贷款渠道不 畅、缺乏担保机构等问题，税收减免、资源费用（土地、水等）和运费、电费等优惠政策的 具体落实问题，“国民待遇”原则与对某些产业、某些地区的倾斜政策之间关系如何恰当处 理等问题，遇到这些问题后又往往投诉无门。

　　1.3.4 急于求成、杀鸡取卵。近几年，各地举办了很多东西部经济合作招商会、洽谈会，一定程度上确实促进了东西部的 经济合作，但也存在内容大同小异，形式上轰轰烈烈实际收效不佳的问题。主要是有些地区 的领导，为了想方设法出政绩，营造轰动效应，对合作项目缺乏深入调查的前提下就盲目拼 凑，甚至有的弄虚作假，包装贴金。这种急功近利的做法，常常没有为当地带来福音，反而 留下了长期的隐患，不仅使当地还要使整体长期为此付出代价。另外，西部的某些地区急功 近利的思想还表现在对东部企业的利税索取上，东部企业投资后，希望在很短的时间内就能 得到很高的回报，据一些企业反映，他们刚刚落户时对方承诺了很多优惠条件，比如第一年 免税收等等，其实这正是吸引他们在此投资的原因，可企业刚刚开始运转，各种部门的人员 都来了，而且狮子大张口，把一年的税全部提前收，企业还没盈利哪来这么多钱，简直就是 敲诈勒索，在东西合作中这种杀鸡取卵，急于求成的事情时有发生。

　　1.4 地区保护主义严重

　　客观地讲，地区保护主义在东西部地区都不同程度地存在，它已经成为东西部合作的拦路虎 。 地区保护主义产生的直接原因是每一个地区都害怕本区的经济要素大量流出，担心区外产品 对本区域企业生产的同类产品造成冲击，抢占了当地的市场，从而影响本地区利益。从本质 上来看，地区保护主义是中央与地方及地方与地方之间在区域经济关系调控中的协调分工的 问题。区域间经济差距的拉大，更加加剧了这种趋势。发达地区为保持自己的领先地位，落 后地区为避免“马太效应”的继续扩大，纷纷在价高利大、投资周期短的工业领域进行激烈 竞争，盲目引进，重复建设，结果在经济发展的同时出现了严重的区域产业结构趋同化。据 有关资料测算，我国中部与东部工业结构相似率已达93.5%，西部与中部工业结构相似率为9 7.9%④。产业结构趋同必然导致资源浪费和生产能力的大量闲置和降低了东西合作的互补 性。

　　1.5 法律环境亟待完善

　　如果说政策支持是东西合作的动力，财政支持是东西合作血液，那么法律法规的完善则是东 西合作的基本保障。过去，我国区域经济的法律和法规几乎是一片空白，这使得区域政策的 制定和实施有较大的随意性和非连续性。改革开放以来，虽然陆续制定和通过了不少经济法 律和法规，但是有关地区的立法仍然滞后。西部地区地方政府，特别是基层政府的长官意志 还到处可见，由此产生的腐败现象严重影响了东西的经济合作。比如一些地方、部门仍然习 惯沿用“红头文件”、领导讲话等行政手段，甚至把政策的调节作为唯一手段。并在实际执 行中，发生朝令夕改，随意解释的现象，让投资者难以放心。另外有些地方“人治”思想则 根深蒂固，往往以言代法，甚至以权压法；一些行政执法人员有法不依、执法不严，乱用自 由裁量权，执法随意性大，凡是符合自己意愿的就办，不符合自己意愿的就坚决不办；执法 中“吃、拿、卡、要”问题时有发生，乱伸手、乱收费、乱罚款屡禁不止；有些执法人员对 外地当事人滥用司法权利，依法应当胜诉的案件久拖不结，迫使其忙于“攻关”，打官司变 成了打“关系”。

　　1.6 监督机制不健全

　　尽管近几年来，部分省市参与西部大开发和开展东西合作的特点是以企业为主体，形式多样 ，但无庸讳言，多年来东西合作的开展，主要是中央政府直接推动的。过去东部发达省份对 西部欠发达省份的合作模式主要是：捐赠，帮建，无偿或部分有偿开发项目等帮扶模式。这 种帮扶模式，充分体现了我国社会主义制度的优越性。但是这种帮扶模式由于长期缺乏有效 的监督机制，在一些东西对口帮扶的受援地区，帮扶资金不能做到专款专用，资金被违规挪 用或被个别利欲熏心的人贪污、私吞的现象时有发生。由发达地区捐赠的物资，到了受援地 区，其分配使用也缺乏监督机制。

　　1.7 社会信用存在危机

　　市场经济又被称为契约经济或信用经济，它依靠合同的法律效力和交易双方的信用来约束交 易行为， 市场经济的健康运行和发展，靠的就是信用。如果没有信用作为保证，经济运行 将是低效率的，必然造成社会成本的很大浪费。在东西部合作和企业的经济往来中，不讲信 用、不守信用、背弃信用的现象屡见不鲜；已经签订的合同可以单方毁约；承兑的货款可以 无理拒付；向金融机构的贷款无限期拖延归还；服务、承诺作为广告高高挂起；各种虚假信 息充斥大街小巷；各种形式的坑蒙拐骗屡有发生；假冒伪劣产品渗透到市场的各个领域，豆 腐渣工程、毒米、劣盐、垃圾食用油更是令人毛骨悚然。这些问题的实质是信用缺失，市场 经济的正常利益驱动机制被严重扭曲。这种缺失的恶果严重扰乱了市场经济的正常秩序，影 响了市场经济的运行和市场经济体制的建设，严重阻碍了东西部经济贸易的交流与合作。

　　2. 几点认识

　　2.1 东西合作关键在机制建设

　　   “政府引导、市场运作、企业主体、社会参与”是东西合作与联动发展的基本运作机制 。东西合作是一项复杂而艰巨的系统工程，必须充分调动和发挥政府、市场、企业、社会等 方方面面主动参与的积极性。关键是要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，以资产为 纽带，发展区域间各种资本参股的混合所有制经济。各级政府需要进一步转变政府职能，建 立适应市场经济要求的职能体系。政府在东西合作中的作用，应该是把规划和政策导向同市 场机制结合起来，通过引导、服务和监管，集中力量办大事，不应该越位代替企业去抓具 体的合作项目。各类企业，无论是国有企业，还是民营企业和其它所有制企业，都是东西合 作的主体，它们才是具体的东西部合作项目的执行者。要充分调动社会各界，包括各种行业 协会、社团、个人参与东西合作的积

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