，可以分为三个不同的层次：政府经济管理行为的规范化、政府作为所有者身份行使权利机制的完善和规范化、政府与企业经济合同关系的再造。换句话说，政府应当有能力而且必须在转让或授予高速公路经营权方面塑造一个规范化的“市场”，而不能仅仅理解为是针对外商投资行为。一方面明确地方政府管理行为、政府经济合同行为；另一方面统一高速公路特许经营市场，统一物权评估，统一资质审核，在债权和融资上进行相应的市场化运作。面对高速公路特许经营权这样一个特殊的商品，应当作特殊的独立性处理，其运营管理界定的中心应当是合同，而不是产权。通过竞争性程序控制价值的真实性，不仅不会导致国有资产的流失，而且为管理机关设计更加合理的合同方式留下空间。
高速公路特许经营权合同关系的塑造，应当考虑的主要因素在于：风险的划分和管理；政府、承建商和运营商的权利和收益分配；腐败和机会主义的克服；公共目标和公共职能以及社会正义的实现。英国工党曾经提出公共服务中引入私人资本而又要保障社会福利效果的三个标准，值得我们借鉴：附加性，即是否创造了附加或额外的社会基础设施？物有所值，即政府或社会是否获得了应当获得的利益？公共目标，私人资本的利用是否减少了公共部门追求公共服务目标的弹性？对于公共利益合同中的腐败，奥斯本指出，合同如果符合以下四个标准，腐败行为就很难产生：投标确实是竞争性的；竞争的依据是成本费用和业绩质量的可靠资料；对承包商的严密的监控；建立相对的非政治机构履行监测任务。对于高速公路特许经营合同中的风险分担的原则可依据：属于融资、建设施工、物料采购、经营、维护等方面的商业风险由高速公路公司承担；属于国家政策方面所致的风险，由合同的政府部门承担；而属于不可抗力的风险，则由双方协议明确。
然而风险的划分并不容易：评估高速公路经营权的价值主要依据交通流量的预测，而这种预测往往与日后的现实脱节。结果，在投标中获胜的运营商往往怨声载道；同时，由于收费价格的管制，致使在长期的运营中，形成收费与投标成本以及预期收益的极大差距。广东的经验充分说明了这个问题。由于外方没有能按照预期收回投资，高速公路经营权到期后，只能通过延长经营权期限。而且，为了能吸引外资，广东的做法往往是故意低评经营权，其目的是“引进来再说”。结果是导致政府“完全违背信用的要挟”，而外资也毫无疑问存在着要求继续磋商的机会主义意识和行为。最终，风险和盈利完全取决于双方的磋商能力，“权力”要素占据了问题的核心。政府的选择就是干预和“合法违约”，外资的选择则是贿赂和机会主义行为。
那么，究竟如何解决这个问题呢？
英国提出了所谓“影子收费”的办法：政府规定最低流量标准，如果低于该流量，则政府提供补贴，如果高于该流量，则政府与运营商按比例分成。
台湾学者则提出了所谓“非最低（或最高）标商优先承揽制”（或称作“首标不中”），即第二投标人中标的方式来解决信息不对称，迫使投标者既要考虑中标的可能性还要考虑未来实现标的的可能性。
恩格尔、菲舍尔和格拉托维奇提出了最小收益净现值拍卖法：特许经营权的经营期限是变动的，投标方就其获得的最小净现值进行投标，一旦这一收费目的实现，特许经营权即终止。如果在将最低车流量也纳入投标体系，则更加完善。不过，在中标者未来的经营过程中，对其实行有效的财务监管不可或缺。
归根结底，解决高速公路运营管理中的双方约束方式，不是依赖产权模式而是利用契约模式，通过双方签定的经济合同，采用竞争性程序进行投标，实行国民待遇，是改善目前高速公路公司激励措施的主要对策。

国外高速公路运营管理模式的探讨

我国高速公路起步较晚，但发展速度很快，后来居上。但是正如上面所述，由于投资和运营主体的多元化，行政管理的交叉，带来了诸多管理的问题，造成了大量不必要的矛盾和资源的浪费，阻碍了公路网络的规划。因此，理顺高速公路管理体制十分必要。尽管上面我们已经谈到了一些方面，但他山之石，可以功玉，我们不妨来看看国外的某些高速公路运营管理的模式，特别是法国高速公路运营管理的模式。
日本高速公路管理的管理模式：
按照日本《道路法》的规定，道路管理机构被赋予广泛的“道路管理权”，其目的是确保安全和畅通。其管理权一般包括：路线确定、路线变更、建设、重建、养护、维修、禁止通行、道路占用许可等。各级道路管理机构的职责划分总体是：高速公路由国土交通省管理；一般国道的指定部分由国土交通省管理，未指定部分由县管理；县道由县管理；市以下公路由市、町、村管理。根据《道路法》和相关法规，上述“道路管理权”也可能委托有关单位执行管理，受托单位便承担道路管理机构的职能，多见于收费公路。最典型的就是“日本道路公团”，它管理原属国土交通省的高速公路的建设、维护、管理等，当然包括收费；其他还有首都高速道路公团、阪神高速道路公团、本州四国联络桥公团等，相继受托承担管理者的职能。不过，国土交通省与公团的关系并非道路经营权的转让关系，而是委托与受托的关系，双方之间是一种代理的关系。
意大利、西班牙和德国高速公路的管理模式：
意大利是以特许公司形式进行项目融资建设高速公路。对于选定的公司，由政府赋予特许权；在法律保证特许经营的条件下，公司可以进行资本市场融资；对于高速公路事务，除交通事故交由警方处理外，一切带有政府行为的事务均由政府授权给高速公路公司，从而保证高速公路公司的合理收益。西班牙同样实行特许公司制度，从事高速公路建设运营的特许公司，可在政府的帮助下从国外市场获得一定数额的贷款，政府对该批贷款提供担保，并固定汇率（如贷款期间，汇率发生波动，汇率差额由政府负担）、采取合理的收费率更新计算方法。德国的高速公路全部实行免费制度，有国家统一建设、管理和维护，其费用支出属于国家财政开支，来源于税收项目。
美国高速公路的管理模式：
美国是世界上拥有高速公路里程最长的国家，近90，000公里。与世界上多数国家不同，美国的高速公路管理方式主要依靠各州交通部门。联邦政府公路管理局本身不直接管理和建设公路，仅仅负责提供规划、科研、标准和资金。公路项目的建设、实施、管理，主要依靠州政府。州政府交通部门是项目建设业主，不过州政府只负责承担州际公路往和干线公路的建设和管理，其他由地方政府承担。《联邦赞助公路法案》授权联邦公路管理局对具体项目提供资金，资金一般用于州际公路网的建设。虽然各州仅负责本州的公路建设及管理，但是必须严格执行联邦公路规划、联络成网、避免断头路。除了由各州交通部门负责的高速公路外，美国也有极少数收费高速公路的管理采取了一些特别的模式。
新泽西州收费高速公路公司：该公司属于国营法人实体，依照新泽西收费高速公路条例于1948年创建。该条例以立法的形式赋予该公司对新泽西高速公路的建设、养护和运营享有权利，并允许该公司发放收费高速公路债券。债券的发放必须经过州长和州财政部长的书面批准，通过收费和路域经营收益清偿。收费高速公路的全部收入须存入储备基金，并依据收费高速公路收入债务协议投入使用。
奥兰多县高速公路管理局：是为了适应奥兰多县交通运输发展需要，于1963年由州议会批准成立，独立于州交通部之外的高速公路管理机构。高速公路管理局领导机构由五人委员会组成，三人由州长直接委派，一人由奥兰多县县长任命，另外一人由佛罗里达州交通部五区负责人担任。全局职员三十人，负责总里程80英里的高速公路。资金筹措：由高速公路管理局委托

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