"耗羡"制度是集权国家为解决资源不足而采取的重要的措施，它旨在解决地方各级政权公私之用不敷之处的经费问题，事实上是一种加赋行为，使耗羡成为地方政府自行支配的重要财力。在吏治混乱时期，地方官员往往借此额外盘剥农民。雍正尚能正视这一问题，将它与钱粮正项相区别，他指出："若将耗羡银两，俱比照正项具题报销，相沿已久，或有不肖官员指耗羡为正项。而于耗羡之外，又事苛求，以致贻累小民。此风断不可长"，见《清世宗实录》，卷43。）归公的措施，其实意是为了防止地方官员随意加额征收，免除对农业剩余的过分收取。摊丁入亩的措施意味着，要取得赋税征收额度的增加，在不改变赋税科则的情况下，惟有赖于土地亩数的增加，在雍正厉行垦荒政策下，地方官为了追求垦荒成绩虚报田亩，使田土数加大，进而导致赋税的增加。这种做法必然地加重农民的负担。乾隆帝杜绝了因提倡开垦谎报地亩形成加赋的现象，在政策上以稳定地亩数为基础。当然，随着实际垦辟的扩大，出现新增田亩，这自然会使得赋税相应增加，这是合理的加增。新增部分地亩是否可以加派丁银呢？乾隆帝从人口增加和土地有限之间存在的矛盾出发，决定不以新垦民屯地亩上随年摊纳丁银。至此，清朝乾隆政府从地和丁两方面所制定的相应政策，使得清朝不加赋税收格局基本形成，一直到鸦片战争，固定的税率加上长期以来几乎固定化的土地数额，使清代的土地税收甚至政府的收入几乎成为固定不变的，定额化赋税征收体现了清王朝统治理念中的一般原则。但这里存在着严重的制度缺陷。如果以土地的价值或收入来估定税额，土地税将会随着土地价值或生产力的升降而增减，税额的调整便可跟上经济的变化；恒是清代土地税的征收既然是以土地面积为标准，并采用级差税率体系，它除非提高税率，否则当通货膨胀和土地生产力普遍提高的时候（这在清代是最突出的经济现象），税收是不会增加的，在相反的情况下，它也不会减轻。为了配合不具备伸缩性的土地税政策，财政管理体制的呆板也是显见的。清政府在财政支出方面所确立的范围是由财政经制（注：所谓"经制"，是指国家每年正常的财政收支都有相对固定的额度，并由《会典》、《则例》等法典式文献予以规定。）来体现的，是所谓"国家出入有经，用度有制"[19]。政府的各类开支均由法规详加规定，开支项目和特定的款额一经规定，历数百年而无变动。这是一种静止性的预算，但其结果却可能是对最基本的开支都不复维持。事实上，这种经制所限定的财政支出范围和额度，并未完全为中央和地方各项事务的经常性用度提供充足财力保证。中央和地方许多行政事务的经常性开支都被排除在经制所规定的支出范围之外，这种未列入财政支出的部分在实际开支中，只能谋求财政外的其他途径来解决。这种不因事设费、存在支出缺口的财政，我们称之谓不完全财政。不完全财政对清朝政府的行政来说，造成这方面的后果。首先，由于薪俸低微，地方公费缺乏和军事供给不足等财政缺口的存在，地方官将为了完成职守应付多方面而谋求更大非法的经费筹措途径，对中央政府法律条规形成冲击。由于有效正当的理由，他们的私自征取对中央形成倒逼之势，使清廷在政策执行和管理上被迫放松。其次，由于地方官将自行加派征收的泛滥，严重影响了地丁的额赋税的征足和完纳，造成清廷赋税征收的失控。再次，由于薪俸有限，促使官员在施政过程中贪污行贿，额外苛索，非法的提取农业剩余形成惯例，它将进一步破坏国家--社会的均衡关系。概而言之，在清代的不完全财政体制中可发现集权国家王朝循环的根本症状，按照既往的历史逻辑，清王朝的衰落是不可避免的，我们所能等待的是一个新朝的诞生。

　　上述的分析表明，把农民的温饱与帝国的成功联系在一起的基本政治逻辑，在王朝循环的历史中一向很明确。集权国家对乡村社会的部分管理和乡村社会的自我运作，维持着国家与社会之间精致而微妙的平衡。即使两者之间发生不可抵抗的冲突，通常也是用改朝换代的形式予以化解，它阻碍着社会结构的全面革新的发生可能。因此，传统中国的这种社会、经济、政治变迁的样式与现代要求之间有着本质的断裂，如此羸弱的政府能力，根本无法有效地汲取"农业剩余"，并将此转化为现代化启动的必要动力，因为现代化的"这样一个进程不同于朝代循环，其不同点在于中国的政权和社会再也不能按照老的模式重建起来"[20]。

　　在农本社会中，农业是社会的基础，只有农业生产率的提高，农业剩余率的增长才能使工商业的发展、政治形态和科学文化发达成为可能，近代社会的产生无非是这种剩余积累到一定程度并发生质变时才出现的。前面的分析表明，前近代的中国农村经济发展并不是同农业生产率的提高同步的，在这种生产状况下，农业剩余也不可能大量涌现。所以，一些学者（例如王国斌）尽管对此期中国农村经济发展作出了乐观评价，但同时也不得不指出，这类增长不过是"斯密型动力"（注："斯密型动力"是亚当·斯密在《国富论》中指明，农村社会的经济发展，是由劳动分工及专业化所带来的生产率提

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