邦参议院并不享有和普选产生的联邦议院同等的宪法权力。例如，在选举总理时联邦参议院不扮演任何角色，并且不能否决政府的预算案，因此无法促成澳大利亚式的合法性危机。但尽管如此，它仍然是一个令人敬畏的机构，有着阻滞（block）联邦议院通过的广泛法案的权力。如果总理的联合政府失去了对联邦参议院的控制时，就会在立法能力上遭受严重挫折，正如在联邦共和国历史上反复发生的那样。[111]

　　这一制度导致了各州政治的国家化。国家的政治家和各政党不能再把州选举结果看得无足轻重，相反，他们使其成为了国家政治游戏的一部分，寻求把各州选举抬高到了对总理及其政策的信任投票的地位。各州选民不能仅仅关注于其所在州政府的承诺和表现，而是倾向于运用他们的选票向柏林传递关于他们对国家层次上执政联盟满意度的信息。[112]

　　虔诚的联邦主义者会禁不住发现结果是令人失望的。他们的全部雄心是将大国分解成一些更易管理的自治实体。但如果宪法设计不当，就会使得选民不再利用地方选举来使地方政府更可靠，而是将其转化成国家政治表达的方式。这样，联邦制的目标就无法实现。

　　看似矛盾的是，如果地方官员不再直接成为中央机构的成员，反而能更好地服务于联邦制的价值。如果要创建联邦参议院，那么其议员应由各州选民直接选举产生。这使得选民可以在各州选举中专注于地方事务，而无须被不必要的国家政治问题所分心。

　　德国联邦参议院并不是本文的一个有力的反面例子，它只是类似于美国选举团这样的错置的联邦机构。国家政治的发展已经超越了两个机构的形式权力。[113] 就象大多怀必胜信念的美国学者在谈到将选举团制度推广到其他国家时会变得苍白一样，德国的宪政主义者在输出联邦参议院时也会感到犹豫。我提供的替代方案是有限议会制的一个更加温和的联邦制变种，以此作为对宪法进行反思的更好基础。

　　3、单一制国家的议会两院。-我侧重于联邦制的理由很简单：在现代世界中，它在事实上成为了对两院制最重要的论证理由。采用一院制议会的单一制国家也经常运作良好。[114] 假设，如果没有必要设立第二院来代表各联邦主体，那么为什么民族国家还需要参议院呢？

　　对这一问题的传统回答十分明确-为了保护上层阶级。[115] 但正象英国上议院迫近的命运一样，甚至阶级崇拜的退化形式也不再为人所接受了。现代关于论证第二院存在合理性的政治努力在一定程度上是绝望的-为一个可能已失去其存在理由的机构进行牵强的辩护。[116] 例如，一些评论家坚持说，两院制可以保证立法法案获得特别多数（supermajority）支持。但如果特别多数规则更受人欢迎，那么对其实现而言，设立第二院似乎是一个笨拙的方法。在一院制议会中，通过在宪法上规定在适当场合下要求特别多数，也可以达到同样的效果。[117] 尽管如此，我并不同意Jeremy Bentham的观点，他认为第二院“多余，无用，比无用更糟。”[118] 尽管宪法工程可能很棘手，但设立第二院可能使政治决定的过程更加慎重。对一个法案进行两次讨论可以暴露严重的缺陷，并对考虑不周的提案进行有价值的修改。这两步走的程序提供了一个喘息的空间，我们可以借此反复审视法案所涉及到的各种利害关系。

　　所有这些可能听起来很陈腐，但其实不是。总会有强有力的学派-昨天的马克思主义，今天的合理选择（rational choice）-试图戳穿这个貌似理性的虚伪谎言，揭露隐藏于其下的狡诈私利。然而，此处并不适合探讨这些问题。本文内容是关于机构设置的结构，而非终极理想，因此这里只简单提及一些我的其他文章，以表明我致力于实现审慎民主（deliberative democracy）的各项原则。[119]

　　如前所述，有限议会制之中已包含了这些原则，该模式的特色之一就是它对已发展了两个多世纪的公民复决实践提出了质疑。对宪法变革只进行一次公决是不够的。选民在做出最后决定之前，应当有数年的时间来讨论基本的建议。简短地说，连续公决（serial referendum）是试图在更高的立法制度设计中适用审慎原则。

　　然而，把这一相同的原则应用到议会的日常实践中，则会产生一个明显的问题。非常简单，向该模式引进一个强有力的参议院会不可避免地提高合法性平局的可能性。但如果我们在联邦制中能通过削弱第二院来解决这个问题，难道我们不应该在单一制国家中同样这么做吗？

　　令人吃惊的是，答案是否定的，例如意大利，不仅该国参议院在立法权力中与众议院（Chamber of Deputies）地位完全平等，而且内阁也必须获得两院的共同支持。[120] 那么，意大利是如何摆脱合法性平局和僵局的危险的呢？

　　意大利通过对议会两院选举体制的设计，使得两院的组成能够在实际上大体一致，从而解决了这个问题。例如某政党赢得了意大利众议院10%的议席，那么它将在参议院赢得同样比例的席位。[121] 这意味着获得下院多数支持的内阁通常也能获得参议院的多数支持。[122] 简单地说，这种在选举制度中的对称消除了由对称两院制所可能产生的合法性平局。

　　这种“抵销对称法”说明了为什么单一制国家可以建立完全对称的两院，而联邦制国家则不能。毕竟，联邦参议院的全部意义在于允许各州各种潜在的政治利益集团和各党派在国家政治上表达各自立场。如果选举制度使联邦参议院党派平衡无法偏离下议院的平衡，那么就将无法实现这一点。这样，合法性平局问题必须被其他方式所解决：要么引进一个独立的总统；要么削弱第二院，采用一个半院议会。

　　比较而言，意大利的解决方案在单一制国家中一点儿也不显得奇怪。因为，根据假设，这里唯一相关的实体是国家，因此两院都代表国家一级政治力量的分配是非常合适的。唯一的问题是，加大的审慎程度与由增设第二院所带来的复杂来说，是否值得。这是一个允许善意争论的问题-既可依据基本原则，又可根据特别的文化语境。

　　如果对称体制象所希望的那样运作，那么，议会中的一院通过某项法案可能会在社会上引起更广泛的争论，反对者们会力求在其被最终通过前，促使第二院否决，或修改该法案。由于执政联盟在两院大致相当，因此即使发生了否决，也并不一定会在两院之间造成根深蒂固的政治对抗。相反，这种体制能很好地保全面子，执政联盟自己可以在其提议背后重新考虑这些政策。而这又有什么错的呢？

　　没有错，但意大利式的参议院也有可能退化成无意义的备用轮胎-徒增复杂性和不透明性，而同时在慎重决策方面也没有很大贡献。[123] 这好像在1950年代就被丹麦和瑞典证明了，在当时两国废除了政治对称的第二院。[124] 但尽管如此，我们至少可以接受这样的观点：和联邦制不同的是，在单一制国家中，即使不设立独立的强势总统，完全对称的两院制也能运转良好。

　　我们已围绕着民主合法性原则，深入探讨了分权问题：政治派别必须赢得几次选举方能获得全部立法权？一个联邦制的宪法应当用何种方式组织中央民主机构来体现各联邦主体的利益？

　　我们的回答已经挽回了基本的分权理念，但和美国模式有所区别。在有限议会制中，没有一个单一机构在立法权上被授予垄断地位。我的宪法范本并没有象威斯敏斯特模式那样集中权力，而是寻求建立一系列免受议会直接控制的权力分支，到目前为止，它们包括：人民（通过连续复决（serial referenda）行使权力），宪法法院，参议院（联邦制国家中权力较弱，单一制国家中较强）。

　　这一列举并不是穷尽的。在对民主理论进行更深入的探讨之后，无疑会出现权力分支的其他候选名单。对民主自治的性质有很多不同的理解， 并且每一种理解都可能意味着不同的机构分权形式。就目前而言，只要指出这种探索可能硕果累累，就已足够了，下文将继续探讨分权对现代政权其他合法化原理的潜在贡献。

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