社会中原有的纠纷解决机制或者受到轻视，或者机能老化无法适应新的社会状况，不能有效地分担诉讼的压力。中国整体的多元化纠纷解决系统及协调互动的运作机制尚未建构完成，而法院也未对各种非诉讼程序给予应有的重视，诉讼程序与非诉讼程序之间并没有形成有机的衔接（注：有关分析请参阅范愉《非诉讼纠纷解决机制研究》第六、七章。）。改革开放以来，中国采取逐年加大对法院投入、增加司法资源来应对需求增长的发展战略，除了少数涉及政策性的敏感案件外，法院原则上对民事案件不加限制。小额诉讼程序之所以受到重视，主要是基于扩大司法和诉讼机制，把纠纷解决集中于法院的基本思路。应该承认，诉讼的增长和对法院的积极利用，对于适应市场经济，改变社会调整机制以及社会主体的行为方式和观念，具有重要的意义。然而需要注意的是，超过实际可能性的高速发展也不可避免地会影响司法质量的提高，粗放司法的状态因此难以从根本上解决。

　　其次，审判方式改革使中国原有民事审判方式的特点日益改变或消失，同时带来新的问题。1980年代以前，中国的民事诉讼基本上是一种以常识化和简易化为特征的模式，并表现为法官在诉讼中的“强职权主义”（注：范愉：《简论马锡五审判方式-一种民事诉讼模式的形成及其历史命运》，《清华法律评论》第二辑。），这种民诉制度与各种形式的调解共同构成一个多元化的纠纷解决机制。人们不难发现，这一模式与西方小额诉讼程序追求的理想有许多共同之处。中国在1980年代以前，借助于各种调解的有效运作，使得诉讼率保持在较低水准，从而构成了这种诉讼模式得以运行的外部条件；而随着今天民间调解的功能相对降低和诉讼量的激增，原有的民事诉讼模式必然难以为继。加之诸如社会结构和社会意识的变化、经济关系的变动以及司法腐败和法官素质等多方面的深层原因，诉讼机制中的公平与效率问题日益突出，人们不得不从彻底变革中寻求出路。近年的审判方式改革实际上是从落实现行民事诉讼法的各项制度、特别是举证责任制度着手，逐步向程序的正规化和当事人主导的目标渐进。这种基本理念正是现代法治的普遍主义原理，在这方面，恰好与以司法便利为口号的西方国家司法改革的目标呈现出某种逆向性（注：中国的民事诉讼程序因为有普通程序与简易程序的划分，且有法院调解的环节和人民法庭的建制，本身是具有多元化程序的基础和特征的，然而在当前的司法改革中，由于强调程序正义和提高庭审质量成为主导潮流，诉讼法学界和法院内部对这种程序上的多元化往往持保守或否定态度。因此，司法改革尽管开始于追求效率的直接动机，但更重视以普遍主义原理为基础，以正式程序和制度的完善和体制的变革为目标。民诉法的立法者最初期待把基层法院适用简易程序的案件控制在20%左右，但目前一些地区已达到70%以上。）。然而，随着原有的审判方式逐渐被新的模式所取代，诉讼成本开始增加，程序趋于复杂化，对律师的依赖增加，调解结案率下降。与此同时，现代诉讼的弊病也开始出现，再加上中国特有的执行难、司法活动中人际关系的作用等问题，诉讼运行状况始终无法使社会感到满意。诉讼居高不下的增长和普通程序的正规化操作已使法院感到沉重的压力，而且，随着庭审方式改革的推广，这种压力无疑将会进一步加重。此外，根据最高法院的改革构想，为保证法官的素质，法院将减缓法官人数的快速增长，这些都要求法院的改革必须在提高效率上做出努力，于是，法院不得不重新开始在简化程序上寻找出路。正是在这种背景下，结合了西方小额诉讼程序特点和中国人民法庭经验的改革试验开始在全国一些法院推行。

　　当前中国各地法院在小额诉讼程序试行过程中存在这样几个问题：

　　（一）各地自行其是，具有较大的随意性。例如，1999年1月广州法院工作会议宣布撤销现存的小额钱债法庭和各种巡回法庭，据称是“坚决贯彻最高人民法院有关‘专业法庭严重背离建立人民法院制度的原则，带有审判权行政化的浓厚色彩，必须进行清理整顿’的指示精神”。据报道，广州的小额钱债法庭是五六年前借鉴、模仿境外法院的做法搞起来的。经过市内几个法院的试点实践，发现作用不大，其职能完全可以由审判庭代替。广州法院还设有交通事故、公路、水政、城建等多个巡回法庭，由于公路、水政、城建巡回法庭收案很少，同时予以撤销（注：1999年1月28日《人民法院报》。）。而在北京市，同年2月，首家交通巡回法庭在丰台区设立。7月，北京市朝阳区法院设立了小额债务法庭。据报道：小额债务法庭设于经济审判庭内，专门审理事实清楚、案情简单、争议不大、标的额在10万元以下的经济纠纷案件。在当事人无异议的情况下，开庭可以不受民诉法第122条、第124条、第127条规定的限制（注：1999年7月2日《人民法院报》。）。8月，北京市朝阳区法院模仿国外小额债务法庭设立民事简易法庭，审理各类民事案件，推行即收即审的假日、夜间的审判工作方式（注：2000年6月10日《工人日报》。）。有关方面给予了正面的报道（注：1999年9月2日《人民法院报》。）。

　　（二）单纯强调效率，使诉讼请求严重超出“小额”债务纠纷的范围。为了避免低质司法的问题，世界各国的小额诉讼程序以严格限制案件范围作为重要的制约机制，审理的范围通常限定为债务纠纷、房屋租赁、交通事故、邻里纠纷、财产损害赔偿等案件，并且规定出具体的标的额，即所谓“彻底的小额化”。家事案件一律不属于小额程序范围，不仅如此，很多国家都规定了家事诉讼特别程序，以强调国家对婚姻家庭关系的重视和保护，在特别程序中通常规定调解为必经阶段，法官对此类案件拥有特殊的、较一般民事程序大得多的职权，可以进行各种调查，并可能驳回“无争议的”离婚请求。这种司法程序的复杂性与行政性程序的简易性形成反差，目的是为了维护司法在处理这种涉及社会公益（包括未成年子女的保护）的案件的严肃性（注：在不设立行政登记程序的国家，法院的无争议离婚程序才可能是行政化和简便的。）。然而，中国的一些法院设立的简易程序仅用10分钟即可审结一个离婚案件，片面强调“便民”而忽略司法的本质，甚至有违立法（婚姻法和民事诉讼法）原意，从而可能成为当事人规避法律的途径（注：据2000年4月10日《北京青年报》报道，北京西城区法院成立的“便民法庭”受理的均为无争议案件，离婚案占了90%，“按照庭审程序，审判员开始法庭调查，当事人双方陈述了要求离婚的理由以及达成的协议之后，仅用了2分钟，书记员就打好了协议书和调解书，盖章后调解书生效，前后只用了10分钟。”中国的民诉法中未规定离婚（或家事）特别程序，这本身就是一个欠缺。而法院的简易离婚程序的出现，实际上取代了婚姻登记机关的行政职能，有违立法精神。这也说明，中国司法和行政程序之间在实际运作中尚未形成合理的协调。）。

　　（三）难以适当协调审判方式改革与原有审判方式的关系。小额诉讼程序的尝试之所以曲折反复，就在于它处在一个改革的交叉路口：在形式上，它的出现是为了适应司法改革和法治建设的需要，为了提高诉讼的效率；实质上，其理念与原有的审判方式（尤其是人民法庭制度）不谋而合，而与改革的根本目标即严格程序背道而驰。当社会大力刺激司法需求，法院也竭力满足这种需求以提高自身地位（包括各种实际利益）的条件下，功利性的效率追求可能会成为鼓励小额诉讼的主要动机，而一旦预期的效果不能完全实现，其中的弊病显现出来，就可能转向对其彻底否定。1980年代中国曾积极推行的经济调解中心，就是这样一个例证。

　　因此，当前在中国实行

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