，应当始于政治国家之产生，对其认知及研讨，可从不同角度视之。公共利益是指一定区域内公民个体利益的集合，它既反映了公民的整体利益和长远利益，同时又与个人的利益存在密切的关联。[9]这仅为最一般之考量，从法律意义上，对公共利益概念阐述亦属极难之事。国家之利益、社会之利益、公民团体组织之利益，皆可认为是公共利益之一种形式方面，对之以一定归纳，或许能理清些头绪。
其一，公共利益之国家利益。国家利益源于国家之合法需要，如国家安全、国防事务、外交事务、重大经济发展事务等等。从政治而论，国家利益最为首要。法律，包括宪法，无不首先考虑国家安全等利益之维护。然政治之需求不能取代一切问题，若政府以国家安全等为名，随意宵禁、戒严、剥夺公民自由、取缔公民自治机构，甚至实行恐怖，都将严重侵犯人民权利，民主与自由亦不复存在，国家专制也由此而被实践复活。是故，对国家利益之界限，需由法律严格规定，政府不得任意使用国家利益来压迫人民之权利。其二，公共利益之社会利益。当代世界各国，绝对国家主义亦不存在，前述所谓国家利益仅指公共利益之一方面，而最主体之部分，还是体现于社会性之利益，或曰大众之利益。现代国家转型在于公民社会之发展，尤以公共事业之发展。职能的改革使政府不再事事亲为，福利国家之提出与发展，反映社会自治自调能力的成长。法律上，对公共利益之理解，许多即出自于对社会公共事业利益之考量，而不再仅为国家性利益。社会公益，此与西方市民社会发展颇有渊源，在一充分自治社会，国家（政府）只是维护秩序与保障安全之工具，公民间权利的交合及公共利益之问题，皆由（公民）社会自行处理，国家不能随意干涉。法律负责调和权利个体法益间以及个体权利法益与群体权利法益（即公共利益）间所产生之冲突。此处公共利益，解释为个体权利之集合法益——社会权利法益，完全符合权利法益规范之逻辑，亦体现权利之本质精神。其三，公共利益之公民团体（群体）组织利益。推动自治社会之发展，乃是公民组成的各种利益团体组织（群体）的作用，该公共利益范围，在于团体组织（群体）利益相对于公民个体利益之比较。或者群体间，亦会产生不同之利益需求，法律考量最恰当之利益，合理分配予不同群体及个体，将效用最大化，同时不侵害群体、个体之最基本利益，是为公共利益之群体利益认定。通过三层次对公共利益之法律内容进行简要阐释，或能一窥公共利益之真实概念。然迄今为止。公共利益之具体范围、详细内容仍不能述明。在以公共利益限制公民基本权利之时，惟法律有权认定公共利益之内容。
（1）因在不同领域、不同情况下，公共利益的认知互有差异，而主干性法律（如宪法、民法、刑法、行政法等）仅仅规定了最一般之概念，故公共利益之具体形式，可以由部门法加以确定，如民法主干物权法中亦有规定公共利益，然由其对公共利益作出统一且详细之界定是困难的，而分别由《土地管理法》、《城市房地产管理法》等单行法律作出规定更切合实际。现行法律中，《信托法》、《测绘法》等部门单行法已经对公共利益之某方面范围作出了一些具体界定，如《信托法》第六十条、《测绘法》第十一条之规定。故而，可以考虑各类问题具体检讨之，将公共利益之法律定义，落实到具体法律规范中（部门法、单行法），是为一认知量化公共利益之办法及标准。（2）将社会公众利益定格为公共利益之主体，乃现代法律精神之体现。一些被普遍认同的社会事务及活动，譬如科学研究、教育教学、医疗卫生服务、文体艺术竞赛、福利保障等事业皆可认为出于公共利益之目的，法律应当优先给予保护；各类紧急状况，包括抢险、救灾等突发性事件救助，亦为当代各国维护公共利益之主要方面，所以此时法律可以限制公民权利进而维护公共利益。（3）政治生活亦会产生公共利益限制公民权利之问题，正如恩格斯所指出：个人隐私一般要受到（法律）保护，但当个人私事甚至阴私与最重要之公共利益——政治生活发生联系的时候，个人的私事就已经不是一般意义的私事，而属于政治的一部分，就不受隐私权的保护，而应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。一些国家学者认为这就是指“特别法律关系的权利限制”，如公务员、被监管人员等其他非一般国民利益与公共利益博弈之关系处理。当然，同样如前不能将普通公民之权利与公共利益冲突任意划入到政治生活中，以政治生活方式定义公共利益需严格其主体之范围。（4）用普遍法律原则衡量是否形成公共利益亦为一重要方法。如公序良俗原则，将一些传统良好风俗（习惯）纳入到公共利益范畴之中，对保障各国各地区民族生活之特性，实为有效之补充，亦为公共利益之具体展现。
2、公益限制基本权利之法律应用形式
公共利益作为限制基本权利之主要目的，其（法律）形式主要分为概括式立法例与区别式立法例。以概括限制的方式来规定公民基本权利问题，外国宪法亦较多采此例。比如日本宪法第十三条规定：“一切所有国民均作为个人而受到尊重。对于国民谋求生存、自由以及幸福之权利，于不违反公共福祉之限度下，在立法及其他国政上都必须予以最大尊重。”吾国宪法亦采此立法体例，宪法第五十一条明确规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”概括保留之立法方式，意在表征宪法对所有公民基本权利的一视同仁之保护，其局限之处在于很可能忽略了具体公民基本权利的本质或形式差异，即权利内容之差异性应予以不同对待。区分式之立法例限制，具体表现为（1）单纯法律保留，此种立法例使立法者只要依任何公益即可限制基本权利；（2）加重法律保留，此种立法例已对各权利的可限制性及其条件预先指定，立法者只能依据各条之预定公益考量规定，再对基本权利予以限制；3）概括限制，只要在不侵犯他人权利、违反合宪秩序及风俗法前提下，皆能拥有之。此例只作为补充其他基本权利条款之限制性质，本身只具备附属性质；（4）毫无限制保留，即在德国存在部分绝对权利，如宗教自由，从实践看来，宪法法院都希望使宪法上无限制保留之基本权利，还能够受到法律之限制。[10]
在法制逐步完善之同时，时刻考量公共利益对基本权利限制之具体方式，概括式及区别式有各自优势与局限存在。基本权利之位阶性如何划分，学界亦有纷说，是故结合一国人权发展状况之实情，充分保护公共利益优先且尽力不损及、不破坏基本权利之主要内容（或者损及程度为最小），稳定公共利益与基本权利的平衡，是为宪法主要目标之一。
对公共利益限制原则之法律逻辑性解构，需更进一步探究。学界普遍分野在于限制权利源于外部还是内部之制约因素。“外在限制说”认为“公益”乃是基本权利之外的因素对基本权利进而制约，宪法所保护的利益除了以基本权利为内容的个人利益之外，还包括公共利益，二者是不同之法益，所以公益对基本权利之限制就是从外部对基本权利的限制。[11] “外在限制说”之功效在于明晰了“权利”与“权利限制”之关系，并未使两者混同，同时体现权利本位之思想——权利本身无限制内容，在一定需求下通过一定之外力及外因，才能对其进行限制，而将权利之限制界定为权利的非本质事物，属于权利概念中应舍弃的部分。公共利益为一种公的（社会性）法益，其与私法益共存同一层面之上，即公益限制基本权利之开展，不能一概论之。需以具体法益衡量，非简单就论“公益绝对优先”之口号。“内在限制说”之产生，出于权利本身内部之限制。一些观点以“内部制约”作为权利分析之要点，从几何

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