而空洞化， 因为终审法院很容易认为案件不符合“有需要条件”。吴嘉玲案就体现了这个条款设计的释法机制的脆弱之处。还有一点需要指出的是，在吴嘉玲案中， 终审法院自行对第158 条做出上述解释， 而第158 条无论按照什么标准，都是属于中央与特区关系的条款， 即使按照终审法院的解释， 也属于终审法院需要提交人大常委会解释的条款， 但终审法院并没有提请解释。在终审法院拒绝提请人大释法之后，人大常委会被迫启用基本法第158 条第1 款设立的解释机制， 由人大常委会自行解释基本法。这对此后人大释法和特区法院的释法模式产生深远的影响。
         
        (二) “范围之内条款”与“范围之外条款”的关联
         
        吴嘉玲案涉及基本法第22 条第4 款和第24 条第2 款第(三) 项的关系。前者属基本法第二章规定的“中央与特区关系条款”(“范围之外条款”) ， 具体为： “中国其他地区的人进入香港特别行政区须办理批准手续，其中进入香港特别行政区定居的人数由中央人民政府主管部门征求香港特别行政区政府的意见后确定。”后者属基本法第三章规定的“居民的基本权利与义务”( “范围之内条款”) ， 具体为： “香港特别行政区永久性居民为： (一) 在香港特别行政区成立以前或以后在香港出生的中国公民； (二) 在香港特别行政区成立以前或以后在香港通常居住连续七年以上的中国公民； (三) 第(一) 、(二) 两项所列居民在香港以外出生的中国籍子女。”在这两个条款中， “中国其他地区的人”与“在香港以外出生的中国籍子女”是相互关联的， 核心在于： 第24 条第2 款第(三) 项所说的香港永久性居民在“在香港以外出生的中国籍子女”与第22 条第4 款所说的“中国其他地区的人”是否重叠。如果相互重叠， 则“范围之内条款”必然涉及“范围之外条款”的内容，如果互不重叠， 则二者没有关系。特区政府入境处代理人马道立大律师认为， 这两个条款之间存在着规范关系：
         
        当法院在解释X 条款时(以本案来说， 即《基本法》第24 条) ， 而该条款属关于特区自治范围内的条款， 因而并非“范围之外的条款”， 但法院发觉属关于范围之外的Y 条款(以本案来说， 即第22 (4) 条) 是否与解释X 条款有关是一个可争论的问题，则在这情况下， 法院应根据第158 条， 将这条款提交“人大常委会”。按照这种“关系论”， 特区终审法院审理“范围之内条款”，如果在规范上涉及“范围之外条款”， 应提请人大释法。而被上诉人代理人张建利大律师认为， “法院审理案件时最主要需要解释的是哪条条款？ 如果答案是一条'范围之外的条款'， 本法院必须将之提交'人大常委会'。
         
        如果最主要需要解释的并非'范围之外的条款'， 便不须提交。在这情况下， 即使一条'范围之外的条款'可以争辩地说成与'非范围之外的条款'的解释有关， 甚至规限了'非范围之外的条款'时， 法院仍毋须将问题提交'人大常委会'。”
         
        终审法院采纳了张建利大律师的观点。为此，特区终审法院交替使用了文本解释、结构解释和目的解释等方法， 尤其强调要避免生搬硬套地使用文字解释， 而要根据立法目的和整个法律结构来确定文字的含义：
         
        解释《基本法》这样的宪法时， 法院均会采用考虑立法目的这种取向，而这方法亦已被广泛接纳。法院之所以有必要以这种取向来解释宪法， 是因为宪法只陈述一般原则及表明目的， 而不会流于讲究细节和界定词义， 故必然有不详尽及含糊不清之处。在解决这些疑难时，法院必须根据宪法本身及宪法以外的其他有关资料确定宪法所宣示的原则及目的，并把这些原则和目的加以贯彻落实。因此， 在确定文件的真正含义时， 法院必须考虑文件的目的和有关条款，同时也须按文件的背景来考虑文本的字句， 而文件的背景对解释宪法性文件尤为重要？？在确定《基本法》某项条款的目的时， 法院可考虑该条款的性质， 或《基本法》的其他条款，或参照包括《联合声明》在内的其他有关外来数据。有关文本所使用的字句， 法院必须避免采用只从字面上的意义， 或从技术层面， 或狭义的角度， 或以生搬硬套的处理方法诠释文意。法院必须考虑文本的背景。《基本法》某项条款的文意可从《基本法》本身及包括《联合声明》在内的其他有关外来数据中找到。法院也可藉用语传统及文字惯用法去了解所用的文字的意思。
         
        根据这个法律解释原则， 终审法院认为根据宪法、基本法和《联合声明》确立的宪制架构，基本法第158 条的“立法目的”是赋予香港法院独立的终审权， 从而体现香港的“高度自治”。由此， 它赋予了香港法院对于“自治范围内”的条款“自行解释”的权力，即无须提请人大释法， 对于涉及“范围之外”的条款， 法院在评估认为不满足“有需要条件”时， 也无须提起释法。在本案中， 终审法院认为主要解释的是第24 条， 因此就不需要提请人大释法， 否则“这样的提交， 会收回了本法院对解释《基本法》中关于属特区自治范围内的条款的司法管辖权。我等认为这样做会严重削弱特区的自治，而且是不对的。”
         
        在这种法理背景下， 终审法院进一步阐述了一个重要观点：基本法第22 条第4 款与第24 条第2 款第(三) 项并不重叠； 也就是说， 终审法院审理本案只需要解释“范围之内条款”， 而无须解释涉及中央管理的事务或中央与特区关系的条款：
         
        我等考虑到第24 条与第22 (4) 条的用词时， 认为第22 (4) 条内所指的“中国其他地区的人”包括进入特区定居的人， 但不包括《基本法》已赋予其在特区拥有居留权的特区永久性居民。按对言词的一般理解，根据《基本法》而拥有永久性居民身分的人士不能称之为“中国其他地区的人”。他们是中国这地区(香港) 的永久性居民。将他们形容为是为了定居而进入特区的人也是不正确的。他们进入特区并非为了定居。他们本身为永久性居民， 拥有进入特区及在特区随意逗留的权利。
         
        我等认为， 按照第22 (4) 条的正确解释， 即使全面履行该条款时亦不会侵犯第24 条所列的居留权。第22 (4) 条并不适用于特区的永久性居民， 只适用于内地绝大部分没有特区居留权的人士， 尽管他们居住的地方与特区同属一国，他们也不能未经批准便进入特区。
         
        终审法院在做出这个解释时， 实际上对第22 条第4 款中“中国其他地区的人”做了字面意思的狭义解释， 即这些人不包括香港永久性居民。这意味着中央政府只能管理中国内地的其他居民进入香港定居的问题，而不能管理属于中国籍又属于香港永久性居民的人进入香港定居的问题。为了进一步说明这个问题， 终审法院采用文本解释和目的解释的方法， 认为“《基本法》设立特区的目的，就是在'一国两制'的原则下实行高度自治。批准在国内的非特区永久性居民的人士进入特区，及决定进入特区定居者的人数都是内地机关的责任。特区政府在不同的制度下行使高度自治， 并有责任去接收根据宪法拥有居留权的永久性居民。我等认为， 第22 (4)条并没有容许特区的自治权受到削弱。”
         
        终审法院的整个法律推理一方面按照目的解释的方法强调基本法的目的在于确保香港高度自治和终审法院自行解释基本法的权力；另一方面按照字面解释的方法， 将第22 条第4 款中所说的“中国其他地区的人”解释为“在国内的非特区永久性居民的人士”，从而主张本案不涉及“范围之外条款”， 更无须提请人大释法。然而悖谬的是， 终审法院得出这一结论的前提恰恰是对第22 条第4 款这个“范围之外条款”自行做出了解释。按照终审法院的这个法律解释逻辑，任何案件涉及“范围之外条款”都可以被终审法院解释之后，认为案件与该条款无关， 而无须要向人大常委会提请释法。这无疑将整部基本法的解释权置于特区法院之手。因此， 人大常委会被迫根据基本法第158 条第1 款的规定， 自行解释基本法。 (三) 立法原意： 法律程序主义的审查 
         
        1999 年6 月22 日的人大释法首先修正终审法院对基本法第22 条第4 款的解释， 认为终审法

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